จาก ประชาชาติธุรกิจ
ตลกไม่ออก !!! นักกฎหมายไทย ปิดร้านเหล้า"กระฉ่อน" กลายเป็นเรื่องใหญ่โต หารือฝุ่นตลบ จากจังหวัดสู่ มหาดไทย
ถึงขนาด เรียกประชุมด่วนกฤษฎีกาชุดพิเศษ 3 ชุด ระดมสมองตีความ
เรื่องตลกไม่ออกในวงการกฎหมายไทย ปิดร้านเหล้า ดันใช้ประกาศคณะปฎิวัติ ลงดาบฟัน ฐานขัดต่อความสงบเรียบร้อย
จากร้านเหล้า กลายเป็นประเด็นปัญหาข้อกฎหมาย ตีความกันวุ่นวาย ระดมนักกฎหมายหัวดำยันหัวหงอก วินิจฉัยกันฝุ่นตลบ
ผลที่สุด จนปัญญาต้องไปใช้บริการ สำนักท่าพระอาทิตย์ หรือ คณะกรรมการกฤษฎีกา ช่วยตีความ
ผู้สื่อข่าว ประชาชาติออนไลน์ เผยว่า ต้นปีที่ผ่านมา กรมการปกครองได้มีหนังสือ ด่วนที่สุด ( ลงวันที่ ๒๐ มกราคม ๒๕๕๒ ) ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
หารือด่วนเรื่อง "ร้านกระฉ่อน " ได้ประกอบกิจการสถานบริการโดยไม่ได้รับอนุญาตและเปิดสถานประกอบการ เกินเวลาที่กฎหมายกำหนด จังหวัดปทุมธานีจึงได้จับกุมและดำเนินคดีตามพระราชบัญญัติ สถานบริการ พ.ศ. ๒๕๐๙
แต่ผู้ประกอบการร้านกระฉ่อนยังคงดำเนินกิจการที่ฝ่าฝืนกฎหมาย ดังกล่าว จังหวัดปทุมธานีจึงอาศัยอำนาจตามความในประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๐ ลงวันที่
๑๕ มกราคม ๒๕๐๒ มีคำสั่งจังหวัดปทุมธานี ที่ ๑๑๐๔/๒๕๕๑ ลงวันที่ ๑๓ มิถุนายน ๒๕๕๑ สั่งปิดสถานประกอบการ "ร้านกระฉ่อน" จนกว่าผู้ประกอบการจะปฏิบัติให้ถูกต้อง
ตามระเบียบกฎหมายที่เกี่ยวข้องต่างๆ ต่อไป และเจ้าหน้าที่ได้ปิดประกาศคำ สั่งให้ผู้ประกอบการทราบแล้ว
ต่อมา เมื่อเจ้าหน้าที่เข้าทำการตรวจตราสถานที่ดังกล่าวพบว่ายังคงเปิดให้บริการ จำหน่ายสุรา อาหาร แต่ไม่มีการติดป้ายชื่อ "ร้านกระฉ่อน" โดยผู้ประกอบการ
อ้างว่าเป็นผู้ประกอบการรายใหม่ที่ไม่เกี่ยวข้องกับสถานประกอบการ "ร้านกระฉ่อน"
จังหวัดปทุมธานีมีข้อสงสัยว่า การประกอบการของผู้ประกอบการรายใหม่ในสถานที่ของ " ร้านกระฉ่อน" ที่ถูกสั่งปิด ถือว่าเป็นการกระทำ ที่ฝ่าฝืนคำ สั่งจังหวัดปทุมธานี
และถือว่าเป็นการกระทำ ความผิดฐานขัดคำ สั่งเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา ๓๖๘ หรือไม่
และจะดำเนินคดีกับผู้ประกอบการได้อย่างไรบ้าง จึงได้หารือไปยัง กระทรวงมหาดไทยว่า กรณีที่จังหวัดปทุมธานีมีคำสั่งให้ปิดสถานประกอบการ "ร้านกระฉ่อน" แล้ว สถานที่ดังกล่าวสามารถใช้ประกอบกิจการอย่างอื่นนอกเหนือจากการประกอบกิจการ จำหน่ายสุรา อาหาร ได้หรือไม่ อย่างไร
กรมการปกครองมีความเห็นว่า ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๐ ข้อ ๒ กำหนดว่า "สถานที่ใด" มีการกระทำผิดกฎหมายหรือมีพฤติการณ์อันขัดต่อความสงบเรียบร้อย หรือศีลธรรมอันดีของประชาชนเกิดขึ้นไม่ว่าจะเป็นสถานที่ที่ตั้งขึ้นโดยอำนาจ การอนุญาต ของเจ้าหน้าที่ฝ่ายใดตามกฎหมายใดก็ตาม สำหรับจังหวัดต่างๆ นอกจากจังหวัดพระนคร และจังหวัดธนบุรี ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจพิจารณาสั่งการปิดสถานที่นั้น โดยมีกำหนดระยะเวลาหรือไม่มีกำหนดระยะเวลาก็ได้ตามควรแก่กรณี
ฉะนั้น เมื่อมีคำสั่งปิดสถานที่ประกอบการแล้ว สถานที่ที่ถูกสั่งปิดนั้นไม่สามารถดำเนินกิจการได้ต่อไป และเห็นว่า การดำเนินการต่อไปจะต้องขออนุญาตผู้มีอำ นาจออกคำ สั่งเพื่อการอนุญาตก่อนจึงจะดำ เนินการได้
แต่เนื่องจากกรณีดังกล่าวเป็นปัญหาข้อกฎหมายซึ่งอาจจะมีผลต่อกระบวนการ พิจารณาทางปกครอง กรมการปกครองโดยความเห็นชอบของปลัดกระทรวงมหาดไทยจึงได้เสนอความเห็น ต่อคณะกรรมการพิจารณาร่างกฎหมายของกระทรวงมหาดไทยเพื่อตรวจพิจารณา
คณะกรรมการพิจารณาร่างกฎหมายของกระทรวงมหาดไทย คณะที่ ๑ พิจารณาแล้ว เห็นว่า ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๐ ลงวันที่ ๑๕ มกราคม ๒๕๐๒ (เฉพาะในส่วนของสถานบริการ) ในขณะนั้นเป็นกฎหมายที่มีสภาพบังคับใช้เป็นการทั่วไป
ต่อมา เมื่อรัฐได้ตราพระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. ๒๕๐๙ ซึ่งมีเจตนารมณ์เพื่อควบคุมการดำเนินการเกี่ยวกับการประกอบกิจการสถานบริการ ไว้เป็นการเฉพาะแล้ว การดำเนินการเกี่ยวกับการพักใช้ หรือปิดสถานบริการจะต้องเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยสถานบริการ ซึ่งตามพระราชบัญญัติ สถานบริการฯ ไม่มีบทบัญญัติมาตราใดที่ห้ามมิให้นำสถานที่ดังกล่าวไปประกอบกิจการ ร้านอาหารได้อีก
กรณีตามข้อหารือจึงเป็นคำสั่งปิดสถานประกอบกิจการตามพระราชบัญญัติสถาน บริการฯ คำสั่งดังกล่าวจึงมีผลบังคับต่อผู้ประกอบกิจการ (ตัวบุคคล) มิได้มีผลไปบังคับกับ
ทรัพย์สิน (อาคารสถานที่) กรณีนี้จึงสามารถนำสถานที่นั้นไปประกอบกิจการร้านอาหารได้
แต่หากผู้ประกอบกิจการร้านอาหารดังกล่าวกระทำการฝ่าฝืนพระราชบัญญัติสถาน บริการฯ อีกพนักงานเจ้าหน้าที่ก็สามารถดำเนินการตามพระราชบัญญัติสถานบริการฯ ได้อีกเช่นกัน
กรมการปกครองมีความเห็นแตกต่างกับคณะกรรมการพิจารณาร่างกฎหมายของกระทรวง มหาดไทย คณะที่ ๑ และพิจารณาแล้วเห็นว่า เรื่องดังกล่าวเป็นปัญหาข้อกฎหมาย
ซึ่ง อาจจะมีผลต่อกระบวนการพิจารณาทางปกครอง และเพื่อให้มีแนวทางปฏิบัติไปในแนวทางเดียวกัน จึงขอหารือว่ากรณีข้างต้นแนวทางปฏิบัติที่ถูกต้องควรถือปฏิบัติอย่างไร
เพื่อที่กรมการปกครองจะได้แจ้งให้จังหวัดปทุมธานีและจังหวัดอื่น ๆ ทราบและถือปฏิบัติต่อไป
คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๕) ได้พิจารณาข้อหารือของกรมการปกครอง แล้วเห็นว่า กรณีนี้เป็นประเด็นเกี่ยวกับการบังคับใช้กฎหมายอันเป็นเรื่องสำคัญที่จะต้อง
มีการพิจารณาวินิจฉัยโดยรอบคอบเพื่อเป็นแนวทางปฏิบัติในการบริหารราชการแผ่นดินต่อไป
เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงอาศัยอำ นาจตามข้อ ๑๒ วรรคหนึ่ง๑ ของระเบียบคณะกรรมการกฤษฎีกาว่าด้วยการประชุมของกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ จัดให้มีการประชุม ระหว่างคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๒ คณะที่ ๕ และคณะที่ ๑๑) เพื่อปรึกษาหารือร่วมกันเป็นกรณีพิเศษ
คณะกรรมการกฤษฎีกา (ที่ประชุมร่วมคณะที่ ๒ คณะที่ ๕ และคณะที่ ๑๑) ได้พิจารณาข้อหารือของกรมการปกครอง โดยมีผู้แทนกระทรวงมหาดไทย (สำ นักงาน
ปลัด กระทรวงและกรมการปกครอง) และผู้แทนจังหวัดปทุมธานีเป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว เห็นว่า ข้อหารือนี้มีประเด็นที่ต้องพิจารณาสองประเด็น ดังต่อไปนี้
ประเด็นที่หนึ่ง ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๐ ลงวันที่ ๑๕ มกราคม ๒๕๐๒ เป็นกฎหมายที่สามารถนำ มาใช้บังคับกับสถานบริการที่อยู่ภายใต้บังคับ ของพระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. ๒๕๐๙ ได้หรือไม่
ประเด็นที่สอง เมื่อมีคำสั่งปิดสถานที่ที่กระทำผิดกฎหมายหรือมีพฤติการณ์ อันขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชนโดยอาศัยอำนาจตาม ประกาศ
ของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๐ ลงวันที่ ๑๕ มกราคม ๒๕๐๒ สถานที่นั้นสามารถใช้ประกอบกิจการ ใด ๆ ได้อีกหรือไม่
และหากมีผู้ประกอบการรายใหม่ใช้สถานที่นั้นประกอบกิจการจะถือว่าฝ่าฝืน คำ สั่งปิดสถานที่ดังกล่าวของเจ้าพนักงาน และมีความผิดฐานฝ่าฝืนคำ สั่งเจ้าพนักงาน
ตามมาตรา ๓๖๘ แห่งประมวลกฎหมายอาญาหรือไม่
ประเด็นที่หนึ่ง เห็นว่า ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๐ฯ เป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์ในการควบคุมสถานบริการประชาชนให้ปฏิบัติให้ถูก ต้องตามกฎหมายและ
มีพฤติการณ์ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดี ของประชาชน ส่วนพระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. ๒๕๐๙ มีวัตถุประสงค์เพื่อควบคุมสถานบริการที่อาจดำเนินการไปในทางกระทบกระเทือน ต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน
กฎหมายทั้งสองฉบับจึงมีวัตถุประสงค์อย่างเดียวกัน นอกจากนี้ หากพิจารณาจากขอบเขตการบังคับใช้ จะพบว่าประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๐ฯ มีขอบเขตการใช้บังคับกับสถานบริการประชาชนที่มีลักษณะเป็นสถานบริการอาบน้ำ โรงแรม บังกาโล สถานเต้นรำ สโมสร โรงมหรสพและกิจการอื่นที่มีลักษณะทำนองเดียวกับกิจการที่ได้กล่าวมาข้างต้น อันเป็นขอบเขตที่กว้างกว่า กิจการสถานบริการตามบทนิยามในมาตรา ๓๓ แห่งพระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. ๒๕๐๙ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติสถานบริการ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ ประกอบกับ ข้อ ๒๔ ของประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๐ฯ ได้กำหนดเหตุในการสั่งปิดสถานบริการ ประชาชนไว้
กล่าวคือ เมื่อปรากฏว่าในสถานบริการประชาชนใดมีการกระทำฝ่าฝืนกฎหมายหรือกระทบต่อความ สงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชนไม่ว่าจะเป็นสถานที่ที่ตั้งขึ้นโดย อำนาจการอนุญาตของเจ้าหน้าที่ฝ่ายใดตามกฎหมายใด ให้ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ หรือรองผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติหรือผู้ว่าราชการจังหวัดแล้วแต่กรณี มีอำนาจพิจารณาสั่งการปิดสถานที่ดังกล่าวได้
และหากมีการฝ่าฝืนคำสั่งนั้น ข้อ ๓๕ ของประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๐ ฯ ได้กำหนดให้ผู้ฝ่าฝืนมีความผิดตามตามมาตรา ๓๖๘๖ แห่งประมวลกฎหมายอาญา ซึ่งต่างจากพระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. ๒๕๐๙ ที่กำหนดควบคุมการประกอบกิจการสถานบริการโดยบัญญัติหน้าที่ของผู้รับอนุญาต ตั้งสถานบริการไว้
เช่น หน้าที่ในการตรวจสอบอายุของผู้เข้าใช้บริการ (มาตรา ๑๖/๑๗) หน้าที่ในการแจ้งเหตุอันควรสงสัยให้เจ้าหน้าที่ทราบ (มาตรา ๑๖/๓๘) หน้าที่เปิดและปิดสถานบริการในเวลาที่กฎหมายกำหนด (มาตรา ๑๗๙) และกำหนดมาตรการควบคุมโดยการไม่ต่ออายุใบอนุญาต หรือสั่งพักใช้ใบอนุญาต หรือสั่งเพิกถอนใบอนุญาตในกรณีที่ผู้รับอนุญาตตั้งสถานบริการดำเนินกิจการ ที่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือยินยอมหรือปล่อยปละละเลยให้มีการมั่วสุมเพื่อกระทำความผิดเกี่ยวกับยา เสพติด หรือมีการกระทำความผิดเกี่ยวกับยาเสพติดในสถานบริการ หรือดำเนินกิจการโดยไม่ปฏิบัติตามหรือฝ่าฝืนบทบัญญัติแห่งกฎหมาย (มาตรา ๒๑๑๐)
และหากมีการฝ่าฝืนหน้าที่ต่าง ๆ ดังกล่าว ผู้รับอนุญาตตั้งสถานบริการจะมีความผิดตามที่พระราชบัญญัติสถานบริการฯ บัญญัติไว้ ซึ่งจะเห็นได้ว่า กฎหมายทั้งสองฉบับมีขอบเขตการบังคับใช้ที่แตกต่างกัน แต่ไม่ขัดแย้งกัน
เนื่องจากมาตรการที่กฎหมายทั้งสองฉบับบัญญัติไว้เป็นไปเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์อย่างเดียวกัน
ดังนั้น หากปรากฏข้อเท็จจริงว่ามีสถานบริการใดประกอบกิจการอันขัดต่อกฎหมายหรือกระทบ ต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชนพนักงานเจ้าหน้าที่ย่อมใช้ อำนาจตามกฎหมายทั้งสองฉบับดำเนินการให้บรรลุวัตถุประสงค์ อย่างเดียวกันได้
ด้วยเหตุผลดังกล่าว ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๐ฯ จึงมีผลใช้บังคับ กับสถานบริการที่อยู่ภายใต้พระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. ๒๕๐๙ ด้วย
ประเด็นที่สอง เห็นว่า แม้ว่าข้อ ๒ ของประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๐ฯ จะใช้คำ ว่า “สั่งการปิดสถานที่” ก็ตาม แต่โดยที่ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๐ฯ
มีวัตถุประสงค์เพื่อควบ คุมสถานบริการประชาชนไม่ให้เกิดการกระทำฝ่าฝืนกฎหมายหรือกระทบต่อความสงบ เรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชนในสถานที่แห่งนั้น ประกอบกับคำสั่ง ปิดสถานที่มีผลระงับสิทธิของผู้ประกอบการในการประกอบกิจการ ขอบเขตของคำสั่งจึงมีผลเฉพาะกับตัวบุคคลผู้รับผิดชอบประกอบกิจการสถานบริการ ประชาชนในสถานที่แห่งนั้น เพื่อบังคับมิให้บุคคลดังกล่าวประกอบกิจการอันฝ่าฝืนกฎหมายหรือกระทบต่อความ สงบ
เรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน แต่คำสั่งดังกล่าวไม่มีผลเป็นการห้ามใช้สถานที่นั้น เพื่อการอย่างอื่นหรือห้ามผู้อื่นซึ่งไม่มีความเกี่ยวข้องกับคำสั่งปิดสถาน ที่เข้ามาประกอบกิจการในสถานที่แห่งนั้นด้วย
ดังนั้น หากมีการใช้สถานที่แห่งนั้นประกอบกิจการอย่างอื่นหรือหากมีผู้อื่นเข้าใช้ สถานที่แห่งนั้น ย่อมไม่ใช่กรณีที่อยู่ในอำนาจบังคับของคำสั่งปิดสถานประกอบการ
" ร้านกระฉ่อน" ไม่เช่นนั้นแล้วการสั่งการปิดสถานที่ดังกล่าวอาจเป็นการกระทบสิทธิของบุคคล ในทรัพย์สินและสิทธิและเสรีภาพในการประกอบอาชีพ ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ได้บัญญัติรับรองไว้
อย่างไรก็ตาม หากต่อมาปรากฏข้อเท็จจริงว่า ผู้ประกอบการรายใหม่ประกอบกิจการสถานบริการประชาชนอันฝ่าฝืนกฎหมายหรือกระทบ ต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรม
อันดีของประชาชน พนักงานเจ้าหน้าที่ก็ชอบที่จะอาศัยอำนาจตามประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ ๕๐ฯ ออกคำสั่งปิดสถานที่นั้นได้
อนึ่ง คณะกรรมการกฤษฎีกา (ที่ประชุมร่วมคณะที่ ๒ คณะที่ ๕ และคณะที่ ๑๑) มีข้อสังเกตเพิ่มเติมว่า ในการดำเนินการกับสถานบริการนั้น แม้ว่าสามารถใช้มาตรการ
ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๐ฯ ร่วมกับมาตรการตามพระราชบัญญัติสถานบริการพ.ศ. ๒๕๐๙ ได้ก็ตาม
แต่เมื่อการควบคุมกิจการสถานบริการมีการตราพระราชบัญญัติสถานบริการฯ ไว้เป็นการเฉพาะแล้ว และมีกลไกการบังคับใช้กฎหมายที่คำนึงถึงสิทธิและเสรีภาพ ของประชาชนยิ่งกว่าประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๐ฯ เจ้าหน้าที่ตามกฎหมายก็ควรใช้มาตรการตามกฎหมายเฉพาะนั้น
