จาก โพสต์ทูเดย์

รายงานโดย :วิโรจน์ พูนสุวรรณ:

โครงการลงทุนจากภาคเอกชนในโครงสร้างพื้น ฐานของรัฐ เป็นส่วนหนึ่งของแผนงานกระตุ้นเศรษฐกิจรอบสองจำนวน 1.5 ล้านล้านบาท ที่จะเริ่มมีการเบิกจ่ายในปี 2553 และหลังจากนั้น โดยเน้นความสำคัญที่โครงข่ายรถไฟฟ้าในกรุงเทพฯ และจังหวัดใกล้เคียง รถไฟความเร็วสูงจาก กรุงเทพฯ ไปยังสถานที่ท่องเที่ยวในต่างจังหวัด ทางรถไฟเชื่อมต่อจากไทยไปจีน และอื่นๆ

แนวความคิดเรื่องหุ้นส่วนระหว่างรัฐกับเอกชนนี้ถูกปัดฝุ่นนำขึ้นมาใช้อีก ครั้ง เพื่อบรรเทาภาระรายจ่ายของรัฐและช่วยชะลอการเพิ่มขึ้นอย่าง รวดเร็วของหนี้สาธารณะที่วิ่งผ่านหลัก 43% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศไปแล้ว

ความกระตือรือร้นของภาครัฐที่จะเข้าถึงแหล่งเงินทุนต่างประเทศที่กำลัง มองหาโอกาสการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของภูมิภาคนี้ปรากฏให้เห็น ได้ชัดเจน แหล่งเงินทุนเหล่านี้บางรายได้ศึกษากรณีของประเทศไทย และกำลังรอนโยบายที่แน่นอนของรัฐ ในการขจัดปัดเป่าอุปสรรคที่ กีดขวางการลงทุนของภาคเอกชน

พ.ร.บ.ร่วมกิจการงาน พ.ศ. 2535 : ความปรารถนาที่สอดคล้องกันของทั้งภาครัฐและเอกชนนี้ มิได้เป็นเรื่องใหม่ แต่เคยเกิดขึ้นแล้วในอดีต ที่จะกลายมาเป็นครูสอนเราได้ ช่วงใกล้จะถึงวิกฤตเศรษฐกิจใหญ่เมื่อปี 2540 รัฐบาลสมัยนั้นก็เห็นความจำเป็นที่จะต้องใช้เงินลงทุนจากภาคเอกชนมาช่วยรัฐ เช่นกัน แต่ก็ดำเนินการไปได้ไม่ตลอด รอดฝั่ง เพราะติดขัดพระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินการใน กิจการของรัฐ พ.ศ. 2535

ชื่อยาวๆ ของกฎหมายจำยาก จึงถูกย่อให้ จำง่าย และเรียกกันหลายชื่อ เช่น พ.ร.บ.ร่วมกิจการงาน พ.ร.บ.ร่วมทุน พ.ร.บ.สัมปทาน พ.ร.บ.รัฐกับเอกชน ชื่อไหนมาถึงสมองก่อนก็เรียกชื่อนั้น

รัฐมนตรีอาวุโสท่านหนึ่งของรัฐบาลชุดนั้น ได้ออกมาปรารภกับประชาชนถึงอุปสรรคในการลงทุนที่เกิดจากกฎหมายฉบับนี้ แต่แล้วเหตุการณ์ ก็ผ่านไป โดยไม่มีความเปลี่ยนแปลงใดๆ เกิดขึ้น เพราะเกิดปัญหาใหญ่เรื่องลดค่าเงินบาทเสียก่อน ปัญหาเรื่องอุปสรรคการลงทุนจึงไม่มีใครพูดถึงอีก ต่อมาเมื่อมีการเปลี่ยนรัฐบาล ก็ย่อมมีการเปลี่ยนแปลงนโยบาย และเศรษฐกิจก็เริ่มฟื้นตัว ภาครัฐ มีเงินงบประมาณมากพอที่จะไปจ้างผู้รับเหมามาสร้างโครงการสาธารณูปโภคเองได้ ประเด็นเกี่ยวกับกฎหมายฉบับนี้ก็เลยเงียบหายไป

ภาคเอกชนช่วงนั้นทั้งจากในประเทศและ นอกประเทศ ต่างก็มีความตื่นตาตื่นใจที่จะรวมตัวกันเป็นกิจการร่วมค้า มาร่วมลงทุนในโครงการเมกะโปรเจกต์ของไทยมากมาย แต่ก็ต้องผิดหวังกลับไป เพราะศึกษาความเป็นไปได้ทางกฎหมายแล้ว โครงการไม่มีทางเกิดขึ้นได้ เพราะอุปสรรคจากพ.ร.บ.ฉบับนี้มีมากมายใหญ่หลวงนัก

เจตนารมณ์ของพ.ร.บ.: การที่จะเข้าใจผลกระทบของกฎหมายร่วมกิจการงาน ก็จำเป็นต้องศึกษาถึงเจตนารมณ์ของกฎหมาย ในขณะที่ประกาศใช้เมื่อ 17 ปีที่แล้ว

หมายเหตุท้ายพ.ร.บ. ได้แถลงถึงเจตนารมณ์ดังกล่าว โดยได้อธิบายถึงเหตุผลที่ต้องประกาศ ใช้กฎหมาย เหตุผลที่ระบุเป็นลายลักษณ์อักษร ได้กล่าวอย่างอ้อมๆ ด้วยความสุภาพถึงผลเสียของการให้หน่วยงานราชการแต่เพียงหน่วยเดียวและ รัฐมนตรีที่ดูแลหน่วยงานนั้นแต่เพียงผู้เดียวเป็น ผู้ให้สัมปทาน โดยคำอธิบายได้ละเว้นไม่ระบุชัดเจนถึงเหตุผลที่ลึกไปกว่าที่ปรากฏเป็นตัว หนังสือว่า ผลเสียดังกล่าวคืออะไร

แต่ข้ามไประบุถึงเจตนารมณ์และความจำเป็นที่จะต้องให้หน่วยงานหลายๆ หน่วยเข้ามามีส่วนร่วมในการอนุมัติสัมปทาน ตามกฎเกณฑ์และ ขั้นตอนที่วางขึ้นใหม่

จึงเป็นที่เข้าใจกันว่าผลเสียดังกล่าวก็คือ ประเด็นเปราะบางในเรื่องผลประโยชน์ ที่มักจะ เกิดขึ้นกับประเทศที่กำลังพัฒนา

ก่อนที่จะถึงปี 2535 ที่กฎหมายฉบับนี้ประกาศใช้ ถือเป็นยุคทองของการให้สัมปทานของไทย ที่มีสัมปทานโครงสร้างพื้นฐานในหลายรูปแบบเกิดขึ้นมากมาย ในทางการเมืองช่วงเวลาดังกล่าวเป็น ช่วงภายหลังการรัฐประหาร ก่อนที่จะถึงเหตุการณ์ไม่สงบในเดือนพ.ค.

รัฐบาลชั่วคราวในช่วงนั้น แม้ว่าจะเป็นรัฐบาลแต่งตั้ง แต่ก็เป็นที่ยอมรับนับถือกันโดยทั่วไปว่า เป็นรัฐบาลสัตย์ซื่อมือสะอาดที่สุดรัฐบาลหนึ่งเท่า ที่ประเทศไทยเคยมีมา ประกอบไปด้วยบุคคลที่มี ชื่อเสียงในสังคมที่ได้รับการศึกษาจากประเทศทางตะวันตก เป็นที่ยอมรับของคนในประเทศและนอกประเทศ

รัฐบาลมืออาชีพชุดนี้ได้ออกกฎหมายร่วมกิจการงานเพื่อแก้ไขปัญหา ละเอียดอ่อนในขณะนั้นโดยเฉพาะ ด้วยวิธีกระจายอำนาจการให้สัมปทานจากหน่วยราชการเดียวให้ไปอยู่ภายใต้การ ตัดสินใจของ 12 หน่วยงานที่ประกอบขึ้นเป็นคณะกรรมการคัดเลือก และยังต้องผ่านการกลั่นกรองของคณะรัฐมนตรีทั้งคณะด้วย

บรรลุผลเกินเป้าหมาย : แต่สิ่งที่รัฐบาลผู้ออกกฎหมายคาดไม่ถึงก็คือ เจตนาดีของกฎหมาย ฉบับนี้ได้ผลเกินกว่าเป้าหมายที่วางไว้ กล่าวคือ นอกจากจะแก้ไขปัญหาละเอียดอ่อนของการให้สัมปทานได้สำเร็จแล้ว ยังมีผลเป็นการทำให้การ ให้สัมปทานขนาดใหญ่ทั้งหมดสิ้นสุดลงอีกด้วย ตลาดสินเชื่อโครงการสาธารณูปโภคขนาดใหญ่ภาคเอกชนหายไปทั้งตลาด

สัมปทานทางด่วนไม่มีให้เห็นอีกเลย การลงทุนภาคเอกชนในโครงการรถไฟฟ้าใหม่ๆ หรือโครงการโทรคมนาคมขนาดหลายหมื่นล้านบาทก็เงียบสนิท

ในขณะเดียวกัน ประเทศต่างๆ ในยุโรปและทวีปเอเชียเองก็ได้เพิ่มขีดความรู้ความสามารถในเรื่องนี้ให้เติบ โตขึ้นมาได้มาก และได้พัฒนาหุ้นส่วนระหว่างรัฐกับเอกชนให้กลายเป็นเมกะโปรเจกต์หลายร้อย โครงการ สร้างงานได้นับเป็นแสนๆ คน ตลอดสองทศวรรษที่ผ่านมา

ประเทศของเราหยุดการพัฒนาไว้ที่ปี 2535 สาธารณูปโภคพื้นฐานที่เรามีอยู่ในปัจจุบัน ส่วนใหญ่สร้างจากเงินของรัฐทั้งจากรายได้และจากเงินกู้

โครงการสินเชื่อเอกชนสำหรับโครงสร้างพื้นฐานขนาดย่อมระดับไม่ถึง 1,000 ล้านบาทก็พอมีให้เห็นอยู่บ้าง เพราะหน่วยงานรัฐหลายหน่วยต่างก็ลดขนาดโครงการให้ต่ำกว่ามูลค่าโครงการควบ คุม เพื่อหลีกเลี่ยงไม่ให้โครงการของตนเข้า สู่การบังคับใช้ของกฎหมายนี้

3-5 ปีกว่าจะได้สัมปทาน : นักลงทุนต่างชาติจะประสบปัญหามากเมื่อค้นพบว่า ในการเข้าร่วมประมูลงานเพื่อให้ได้สัมปทานแข่งกับผู้ประมูล รายอื่นนั้น กฎหมายร่วมกิจการงานระบุว่าโครงการนั้นจะต้องดำเนินการผ่านถึง 10 ขั้นตอน แต่ละขั้นตอนใช้เวลาเฉลี่ยไม่น้อยกว่า 3 เดือน ซึ่งถ้าหากรวมกับระยะเวลาที่ต้องเสียไปเพราะ เหตุผลทางการเมืองหรือเหตุผลที่เกี่ยวกับขั้นตอนทางราชการก็ต้องใช้เวลารวม ทั้งหมดทุกขั้นตอนระหว่าง 3-5 ปี ภายใต้การควบคุมดูแลของ 12 หน่วยงานราชการที่ประกอบกันขึ้นเป็นคณะกรรมการคัดเลือก กว่าที่จะได้ผู้ชนะในการประมูล ซึ่งในท้ายที่สุดอาจไม่ใช่นักลงทุนรายนั้น

ผู้รับสัมปทานที่ชนะการประมูลจะได้รับรายได้ก้อนแรกจากสัมปทานก็ ต้องทำการก่อสร้างให้เสร็จเสียก่อน ซึ่งใช้เวลาประมาณ 4 ปี ซึ่งถ้ารวมเวลาทั้งหมดตั้งแต่เริ่มกระบวนการ ก็ต้องใช้เวลาถึง 9 ปีกว่าจะเริ่มรับรู้รายได้

ในขณะที่ประธานฝ่ายบริหารของบริษัทส่วนใหญ่และรัฐบาลแต่ละชุดอยู่ ได้แค่ 4 ปี ดังนั้นการที่บริษัทจะต้องรอถึง 5 ปีกว่าจะรู้ผลว่าใครเป็น ผู้ชนะประมูลได้สัมปทาน และต้องรอถึง 9 ปีกว่าจะได้เม็ดเงินเม็ดแรกจากโครงการ ก็เป็นการลงทุนที่ไม่ค่อยจะคุ้มนัก