จาก ประชาชาติธุรกิจ
ใน รัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร รัฐมนตรีมือปราบไม้บรรทัด "ปุระชัย เปี่ยมสมบูรณ์" เคยตั้งคำถามเกี่ยวกับการบริหารสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) จนเกิดเป็นวิวาทะ ครั้งใหญ่ กับ น.พ.ประกิต วาทีสาธกกิจ มือปราบ สิงห์อมควัน
ถัด มาในรัฐบาลสมัคร สุนทรเวช นายกรัฐมนตรีผู้นี้ ใช้รายการสนทนาประสาสมัคร เช้าวันอาทิตย์ สับแหลก การใช้ภาษีบาป ปีละ 2,500 ล้านของ สสส. หลายครั้ง หลายคราว อย่างจงใจ ดิสเครดิตความน่าเชื่อถือของ สสส.ให้ยับเยินคามือ แต่ที่สุด นายสมัครตกม้าตายก่อน สสส.
ล่าสุด สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ตรวจสอบการใช้เงิน "ภาษีบาป" ที่เก็บจากเหล้าและบุหรี่ ของ สสส.ในช่วงปี 2544-2550 ในวงเงินกว่า 13,000 ล้าน เฉลี่ยปีละ 2,500 ล้านบาท
"ประชาชาติธุรกิจ" นำเสนอบทตรวจสอบของ สตง.และคำชี้แจงของ สสส. อย่างครบถ้วนสองฝ่าย เพื่อให้ผู้อ่านตัดสินใจเองว่า จะเชื่อใครดีระหว่าง สตง. หรือ สสส.
สตง. ตั้งคำถามร้อน เงินกับความไม่เหมาะสม ?
สำนัก งานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ได้ตรวจสอบการดำเนินงานของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) งวดปีงบประมาณ 2545-2550 โดยมีประเด็นใหญ่ 2 เรื่อง และเรื่องย่อยอีก 5 เรื่อง
ประเด็นที่หนึ่ง สตง.เห็นว่า "สสส.ไม่ได้วัดผลการดำเนินงานตามตัวชี้วัด"
"สสส.ได้ ให้ความสำคัญในเรื่องการจัดทำตัวชี้วัดและมีการพัฒนาปรับปรุงตัวชี้วัดอย่าง ต่อเนื่อง มีการพิมพ์เผยแพร่รายละเอียดเกี่ยวกับตัวชี้วัดในหนังสือแผนหลักของ สสส. ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2548 แต่ไม่ได้วัดผลการดำเนินงานตามตัวชี้วัดที่จัดทำและเผยแพร่แต่อย่างใด การที่ สสส.ไม่ได้วัดผลการดำเนินงานตามตัวชี้วัดที่กำหนด ทำให้ขาดข้อมูลสำคัญส่วนหนึ่งที่จะใช้แสดงถึงระดับความสำเร็จของการดำเนิน งานว่าเป็นไปตามวัตถุประสงค์และเป้าหมายที่ได้กำหนดไว้ นอกจากนี้ยังไม่สามารถประเมินประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ผลลัพธ์ และผลกระทบของกระบวนการพัฒนาอันเกิดจากการดำเนินงานของ สสส.ได้ และผู้บริหารไม่มีข้อมูลเพียงพอที่จะวัดผลการดำเนินงาน โดยยังไม่มีระบบเก็บรวบรวมและประมวลผลข้อมูลอย่างครบถ้วนและครอบคลุมการ ดำเนินงานทั้งหมด ไม่ได้กำหนดให้ภาคีเครือข่ายจัดทำและวัดผลการดำเนินงานตามตัวชี้วัด นอกจากนี้แผนงาน/ชุดโครงการ/โครงการส่วนใหญ่ทำการประเมินผลไม่ครอบคลุมระยะ เวลาในการดำเนินโครงการ ทำให้ สสส.ไม่ทราบผลลัพธ์ของการดำเนินงานแผนงาน/ชุดโครงการ และโครงการที่ได้รับเงินอุดหนุนจาก สสส. ที่มีวงเงินมากกว่า 10 ล้านบาท ส่วนใหญ่ดำเนินงานไม่แล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่กำหนด ทำให้ผลที่คาดว่าจะได้รับจากการดำเนินงานแผนงาน/ชุดโครงการ/โครงการล่าช้า ออกไป จึงขาดข้อมูลที่จะใช้วัดผลการดำเนินงาน"
ประเด็นที่สอง กระบวนการพิจารณาให้เงินอุดหนุนแก่ภาคีในการดำเนินงานตามแผนงาน/ชุดโครงการ/โครงการเชิงรุก ของ สสส. "ยังไม่เหมาะสม"
เนื่อง จากการอนุมัติให้เงินอุดหนุนแก่ภาคีโดยแผนงาน/ชุดโครงการ/โครงการเชิงรุก ไม่มีรายละเอียดประกอบงบประมาณที่ชัดเจนเพียงพอการจ่ายเงินตอบแทนผู้บริหาร และเจ้าหน้าที่แผนงาน/ชุดโครงการ/โครงการเชิงรุก ไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์ไว้เป็นลายลักษณ์อักษร นอกจากนี้แผนงาน/ชุดโครงการ/โครงการเชิงรุก ที่ สสส.ให้เงินอุดหนุนมีความกระจุกตัวของงบประมาณ หรือภาคีที่ได้รับเงินอุดหนุนจะเป็นภาคีเดิมๆ ทำให้การใช้จ่ายเงินของ สสส.ไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร มีเงินคงเหลือจากการดำเนินงานเป็นจำนวนมาก หรืออย่างน้อยเป็นจำนวนถึง 148,527,962.46 บาท "สสส.ต้องเสียโอกาสในการ นำเงินดังกล่าวไปใช้ในการอุดหนุนแผนงาน/ชุดโครงการ/โครงการเชิงรุกที่มีความ จำเป็นอื่นๆ กรณี ไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์การจ่ายเงินตอบแทนไว้เป็น ลายลักษณ์อักษรในระยะยาวอาจมีปัญหาในการปฏิบัติงาน และภาคีอาจเห็นว่าเป็นการเลือกปฏิบัติเช่นเดียวกับการไม่กระจายตัวของภาคี เป็นการไม่เปิดกว้างให้ ผู้ที่มีความรู้ความสามารถมีโอกาสแข่งขันด้วยความเสมอภาคและความเท่าเทียม กัน สาเหตุที่มีการพิจารณาอนุมัติให้เงินอุดหนุนภาคียังไม่เหมาะสม เนื่องจาก สสส.ใช้หลักการไว้วางใจ (trust) เชิญภาคีที่เคยร่วมงานกับ สสส.มาแล้วให้ดำเนินการและใช้ดุลพินิจเป็นสำคัญในการอนุมัติค่าตอบแทน"
ประเด็นที่สาม (5 ประเด็นย่อย) ที่ยังไม่เหมาะสม
3.1 การอนุมัติให้เงินอุดหนุนแก่ภาคีโดย
แผนงาน/ชุดโครงการ/โครงการเชิงรุก ไม่มีรายละเอียดประกอบงบประมาณที่ชัดเจนเพียงพอ
3.2 การจ่ายเงินตอบแทนผู้บริหารและเจ้าหน้าที่แผนงาน/ชุดโครงการ/โครงการเชิงรุก "ไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์ไว้เป็น ลายลักษณ์อักษร" และ "กรณีไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์การจ่ายเงินตอบแทนไว้เป็นลายลักษณ์อักษรในระยะยาว อาจมีปัญหาในการปฏิบัติงาน และภาคีอาจเห็นว่าเป็นการเลือกปฏิบัติ"
3.3 แผนงาน/ชุดโครงการ/โครงการเชิงรุก ที่ สสส.ให้เงินอุดหนุนมีความกระจุกตัวของงบประมาณ หรือภาคีที่ได้รับเงินอุดหนุนจะเป็นภาคีเดิมๆ และ...การไม่กระจายตัวของภาคี เป็นการไม่เปิดกว้างให้ผู้ที่มีความรู้ความสามารถมีโอกาสแข่งขันด้วยความ เสมอภาคและความเท่าเทียมกัน
3.4 การใช้จ่ายเงินของ สสส. ไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร มีเงินคงเหลือจากการดำเนินงานเป็นจำนวนมากหรืออย่างน้อยเป็นจำนวนถึงประมาณ 148 ล้านบาท สสส.ต้องเสียโอกาสในการนำเงินดังกล่าวไปใช้ในการอุดหนุนแผนงาน/ชุดโครงการ/ โครงการเชิงรุกที่มีความจำเป็นอื่นๆ
3.5 สาเหตุที่มีการพิจารณาอนุมัติให้เงินอุดหนุนภาคียังไม่เหมาะสม เนื่องจาก สสส.ใช้หลักการไว้วางใจ (trust) เชิญภาคีที่เคยร่วมงานกับ สสส.มาแล้วให้ดำเนินการและใช้ดุลพินิจเป็นสำคัญในการอนุมัติ ค่าตอบแทน
สสส.ชี้แจง 2 ปมใหญ่ ประสิทธิภาพและความไว้วางใจ
ก่อน หน้านี้ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ได้ตรวจสอบการดำเนินงานของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) งวดปีงบประมาณ 2545-2550 โดยพบ 2 ประเด็นใหญ่ และ 5 ประเด็นย่อย
ล่า สุด นายสุภกร บัวสาย ผู้จัดการกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ได้ออกมาตอบข้อสงสัยของ สตง. และผลความคืบหน้าในการดำเนินงานตามข้อเสนอแนะของ สตง. ดังต่อไปนี้
ประเด็นที่หนึ่ง
"สสส.ไม่ได้วัดผลการดำเนินงานตามตัวชี้วัด"
สสส.ชี้ แจงว่า ในการดำเนินงานปีงบประมาณ 2545-2550 ที่ สตง.ตรวจสอบนั้น สสส.ได้ให้ความสำคัญกับการประเมินผล และมีการประเมินผลอย่างต่อเนื่องจริงจังและมีการพัฒนามาโดยตลอด ตามนโยบายของคณะกรรมการกองทุนและข้อเสนอแนะของคณะกรรมการประเมินผล อันเป็นกลไกในการกำกับดูแลและประเมินผล สสส. ที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ พ.ศ.2544
ทั้งนี้ในทุกๆ ปี คณะกรรมการประเมินผลจะมีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดกรอบการประเมินผล กำหนดระเบียบวิธี จัดหาคณะวิจัยประเมินผลที่เหมาะสม ตลอดจนประมวลข้อมูลจัดทำเป็นรายงานเสนอต่อคณะกรรมการกองทุน ซึ่งทุกปีจะจัดพิมพ์เป็น ส่วนหนึ่งของรายงานประจำปี
ในการประเมิน ผลก่อนปีงบประมาณ 2551 สสส.อาศัย เครื่องมือโดยการประเมินผลหลายลักษณะ เช่น การประเมินจากผลลัพธ์เชิงประจักษ์ การประเมินเชิงคุณภาพ การประเมินจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย การประเมินเชิงเนื้อหา และการประเมินเชิงสำรวจ ซึ่งดำเนินการควบคู่กันไปกับการพัฒนา "ชุดตัวชี้วัด" อันเป็นอีกเครื่องมือหนึ่งที่ใช้กันทั่วไป
แต่เป็นเพียงลักษณะการทดลองใช้ หรือนำไปใช้จริงเพียงบางเรื่องเท่านั้น
เหตุผล สำคัญที่ สสส.มิได้นำตัวชี้วัดที่ระบุในแผนหลักมาใช้จริงทั้งหมด เนื่องจากเห็นว่าภารกิจของ สสส. ต่างจากภารกิจของธุรกิจ หรือรัฐวิสาหกิจ ที่สามารถวัดผลเชิงปริมาณได้โดยง่าย ซึ่งเหมาะสมกับการใช้ชุดตัวชี้วัดเป็นเครื่องมือในการประเมินผล
ขณะ ที่ภารกิจ "การสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ" ของ สสส. มีลักษณะส่งเสริมหน่วยงานภาคี/หน่วยงานภายนอกให้ปฏิบัติการมากยิ่งกว่า ปฏิบัติการด้วยบุคลากรของ สสส.เอง การชี้วัดผลจึงต้องคำนึงถึงลักษณะการดำเนินงานและการยอมรับของหน่วยงานภาย นอกเป็นอย่างมาก ตัวชี้วัดของ สสส.ที่เหมาะสมจึงต้องอาศัยกระบวนการพัฒนาร่วมกับหน่วยงานภายนอก ต่อเมื่อการพัฒนาสมบูรณ์ขึ้นแล้วจึงสามารถนำมาใช้ได้จริง
เมื่อเร็วๆ นี้ สสส.ได้ศึกษาถึงข้อจำกัดของการประเมินที่อาศัยเพียงชุดตัวชี้วัด เช่น กรณีประสบการณ์ขององค์กรความร่วมมือนานาชาติด้านการวิจัยเพื่อพัฒนา (International Development Research Cooperation - IDRC) ของประเทศแคนาดา ซึ่งมีความก้าวหน้ามากในเรื่องการประเมินผลการดำเนินงานในองค์กรพัฒนาใน ลักษณะ สสส. โดยได้พัฒนาระเบียบวิธีการประเมินผลที่อาศัยชุดตัวชี้วัดน้อยที่สุด เรียกว่า "แผนที่ผลลัพธ์" (Outcome Mapping-OM) รวมทั้งได้เชิญวิทยากรจาก IDRC มานำเสนอเรื่องแผนที่ผลลัพธ์แก่คณะกรรมการกองทุนและคณะกรรมการประเมินผล ตั้งแต่เดือนมีนาคม 2550
ต่อมาคณะกรรมการประเมินผลได้มี มติให้ทดลองใช้ระเบียบวิธีดังกล่าวกับแผนงาน/โครงการนำร่องมาตั้งแต่ปีงบ ประมาณ 2551 โดย สสส.ได้จัดอบรมให้ภาคีผู้รับทุนได้เข้าใจ และขณะนี้ มีแผนงานของ สสส. หลายแผนงานได้ นำแผนที่ผลลัพธ์ไปใช้แล้ว
อย่างไรก็ ดีในส่วนของตัวชี้วัดของ สสส.ก็ยังได้มีการพัฒนาต่อไป โดยนับแต่ปีงบประมาณ 2551 เป็นต้นมา สสส.ได้ใช้ชุดตัวชี้วัดซึ่งพัฒนาขึ้นตามแนวทางและคำแนะนำของ ก.พ.ร.
ประเด็นที่สอง
การให้เงินอุดหนุนแก่ภาคียังไม่เหมาะสม
สสส.ขอ เรียนชี้แจงว่า กระบวนการพิจารณาให้เงินอุดหนุนแก่ภาคีในการดำเนินงานสร้างเสริมสุขภาพ เป็นภารกิจหลักของ สสส. คณะกรรมการกองทุนจึงได้ให้ความสำคัญของการกำหนดหลักเกณฑ์ โดยได้มีการศึกษาจัดทำหลักเกณฑ์ขึ้นใหม่ใน ปี 2548 และปรับปรุงแก้ไขให้เหมาะสม ยิ่งขึ้นอีก 2 ครั้ง ในปี 2550 รวมทั้งสิ้น 3 ครั้ง โดยยึดถือหลักการและหลักเกณฑ์ที่ผ่านการใคร่ครวญโดยพิจารณาบทเรียนจาก ประสบการณ์ที่ผ่านมาประกอบ รวมทั้งศึกษาระบบการดำเนินงานขององค์กรในลักษณะใกล้เคียงกับ สสส.ในต่างประเทศประกอบด้วย เพื่อให้มีความสอดคล้องกับลักษณะและภารกิจของ สสส.
ดังนั้นหลักเกณฑ์การอุดหนุนทุนของ สสส.จึงอยู่ในมาตรฐานสากล การตัดสินว่ากระบวนการพิจารณาให้เงินอุดหนุนแก่ภาคีของ สสส. มีความไม่เหมาะสมถือเป็นเรื่องยาก หากไม่มีความเข้าใจถ่องแท้เกี่ยวกับข้อมูลสำคัญพื้นฐานของ สสส.เสียก่อน โดยลักษณะเฉพาะและภารกิจองค์กรของ สสส. คือเป็นองค์กรนวัตกรรม และมี ความเป็นอิสระในการบริหารจัดการ และ มีกฎระเบียบของตนเอง
สำหรับ กระบวนการพิจารณาให้เงินอุดหนุนแก่ภาคีในการดำเนินงานตามแผนงาน/ชุดโครงการ /โครงการเชิงรุก ที่ผ่านมา สสส.ได้ยึดมั่นในการปฏิบัติหน้าที่อย่างเหมาะสม โดยคำนึงถึงลักษณะนวัตกรรมและความเป็นอิสระในการบริหารจัดการองค์กร ตามเจตนารมณ์ในการก่อตั้ง สสส. ดังกล่าวเป็นสำคัญ กับทั้งได้ยึดหลัก ธรรมาภิบาล (good governance) ทั้ง6 ประการ อันได้แก่ หลักนิติธรรม หลัก คุณธรรม หลักความโปร่งใส หลักความมีส่วนร่วม หลักความรับผิดชอบ และหลักความคุ้มค่า ในการบริหารจัดการองค์กรมาโดยตลอด รวมถึงคำนึงถึงประสิทธิภาพ อันเป็นหลักสำคัญขององค์การมหาชน
ซึ่ง เจตนารมณ์นี้สะท้อนได้อย่างชัดเจนในจรรยาบรรณของคณะกรรมการกองทุน ตลอดจนกฎระเบียบและหลักเกณฑ์ต่างๆ ของ สสส. เช่น หลักเกณฑ์และวิธีการจัดสรรเงินฯ และระเบียบกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพว่าด้วยการปฏิบัติหน้าที่ของ กรรมการกรณีมีส่วนได้เสียกับกองทุน พ.ศ.2549 เป็นต้น
ประเด็นที่สาม
5 คำถามย่อยจาก สตง.
3.1 สตง.เห็นว่า "การอนุมัติให้เงินอุดหนุนแก่ภาคีโดยแผนงาน/ชุดโครงการ/ โครงการเชิงรุก ไม่มีรายละเอียดประกอบงบประมาณที่ชัดเจนเพียงพอ"
สสส.ชี้ แจงว่า แผนงาน/ชุดโครงการ/ โครงการเชิงรุก ส่วนใหญ่มีรายละเอียดประกอบงบประมาณที่ชัดเจนเพียงพอโดยคณะกรรมการกองทุนได้ ตั้งคณะอนุกรรมการศึกษาและปรับปรุงของแผนงานโครงการเชิงรุกขึ้นในปี 2550 เพื่อกำหนดแบบเสนอแผนงาน ชุดโครงการ และโครงการ สำหรับงานเชิงรุกให้มีรายละเอียดครบถ้วน อย่างไรก็ตามการต้องกำหนดรายละเอียดที่มากเกินไปในขณะที่กระบวนการเรียนรู้ ของงานยังดำเนินไปไม่ถึงจุดที่เหมาะสม จากประสบการณ์ที่ผ่านมาพบว่าเป็นผลเสียมากกว่าผลดี
แท้ที่จริงแล้ว การอนุมัติแผนงาน/ชุดโครงการ/โครงการเชิงรุก ที่มีลักษณะพิเศษเช่นนี้ โดยไม่ต้องรอให้มีรายละเอียดงบประมาณครบถ้วน กลับมีผลดีอย่างมาก กล่าวคือ การสามารถเริ่มต้นดำเนินงานได้อย่างรวดเร็ว เพราะสอดคล้องกับลักษณะงานเชิงรุกที่จำเป็นต้องเริ่มต้นกรอบงานใหญ่ก่อนจึง จะสามารถกำหนดรายละเอียด (และงบประมาณที่ชัดเจน) สำหรับกรอบงานย่อยหรือโครงการลูกได้
อย่างไรก็ตามกรณีเช่นนี้ คณะกรรมการบริหารแผนงานจะแต่งตั้งคณะกรรมการกำกับทิศทางของแผนงาน กำกับติดตามความคืบหน้าและรายละเอียดการดำเนินงานอย่างใกล้ชิด โดยตั้งแต่ปี 2544 จนถึงปัจจุบัน สสส.ได้แต่งตั้งคณะกรรมการกำกับทิศทางแผนงาน/โครงการเชิงรุกต่างๆ เพื่อกำกับแผนงาน ประมาณ 130 คณะ และกำลังดำเนินงานอยู่ในปัจจุบันจำนวน 42 คณะ
ทั้งนี้ในการควบคุมดูแลให้เกิดความประหยัดคุ้มค่านั้น สสส.ใช้การตรวจสอบการดำเนินงานย้อนหลัง (post-audit) โดยส่งผู้ตรวจสอบไปตรวจสอบการใช้จ่ายเงิน การปฏิบัติตามระเบียบ และผลงานแผนงาน/โครงการ โดยมีการตรวจสอบและสุ่มตรวจสอบตามความเสี่ยง ดังนี้
- โครงการที่มีวงเงิน 10 ล้านบาทขึ้นไป ตรวจสอบภายในโครงการ 100% และ จัดให้มีผู้ตรวจสอบบัญชีรับอนุญาต (CPA) รับรองรายงานทางการเงินให้ สสส.ทุกโครงการ
- โครงการที่มีวงเงิน 5 ล้านบาท ต่ำกว่า 10 ล้านบาท ตรวจสอบภายในโครงการ 30% และจัดให้มีผู้ตรวจสอบบัญชีรับอนุญาต (CPA) รับรองรายงานทางการเงินให้ สสส.ทุกโครงการ
- โครงการที่มีวงเงิน 5 แสนบาท ต่ำกว่า 5 ล้านบาท ตรวจสอบภายในโครงการตามการร้องขอ และจัดให้มีผู้ตรวจสอบบัญชีรับอนุญาต (CPA) รับรองรายงานทางการเงินให้ สสส.ทุกโครงการ
- โครงการที่มีวงเงินไม่เกิน 5 แสนบาท ตรวจสอบภายในโครงการตามการร้องขอเท่านั้น
ปัจจุบันมีอัตราครอบคลุมในระดับสูงถึงร้อยละ 80 ของวงเงินงบประมาณที่อุดหนุน
3.2 สตง.เห็นว่า "การจ่ายเงินตอบแทนผู้บริหารและเจ้าหน้าที่แผนงาน/ชุดโครงการ/โครงการเชิง รุก ไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์ไว้เป็นลายลักษณ์อักษร" และ "กรณีไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์การจ่ายเงินตอบแทนไว้เป็นลายลักษณ์อักษรในระยะยาว อาจมีปัญหาในการปฏิบัติงาน และภาคีอาจเห็นว่าเป็นการเลือกปฏิบัติ"
สสส.ชี้ แจงว่า หลักการสำคัญในการกำหนดค่าตอบแทนผู้บริหารและเจ้าหน้าที่แผนงาน/ชุดโครงการ /โครงการเชิงรุก เป็นที่เข้าใจตรงกันในบรรดาผู้บริหารของ สสส. ซึ่งโดยทั่วไปจะพิจารณาจากภาระงานและความเชี่ยวชาญของบุคคลนั้นๆ ตลอดจนคำนึงถึงหลักการทางเศรษฐศาสตร์ในเรื่องค่าเสียโอกาส (opportunity cost) ด้วย โดยในทางปฏิบัติจะมีการปรึกษาหารือกันระหว่างผู้บริหาร รวมทั้งการขอคำแนะนำจากผู้ทรงคุณวุฒิในบางครั้งก่อนการใช้ดุลพินิจ ตลอดจนมีการขอหลักฐานอัตรา ค่าตอบแทนของบุคลากรที่เคยได้รับจากแหล่งอื่นในอดีต มาประกอบการตัดสินใจเพื่อประเมินค่าเสียโอกาส
นอกจากนี้ค่าตอบแทน เหล่านี้ถือเป็นสาระสำคัญส่วนหนึ่งของแผนงาน/ชุดโครงการ/โครงการ ที่จะต้องผ่านขั้นตอนการกลั่นกรองทางวิชาการและขั้นตอนการอนุมัติโดยผู้ทรง คุณวุฒิและผู้มีอำนาจอนุมัติตามที่กำหนดไว้ในหลักเกณฑ์และวิธีการ จัดสรรเงินฯ เช่นเดียวกับเนื้อหาสาระ ส่วนอื่นของแผนงาน/ชุดโครงการ/ โครงการ การกำหนดค่าตอบแทนดังกล่าวจึงเป็นลักษณะการใช้ดุลพินิจร่วมกัน โดยมีการกลั่นกรองของผู้เกี่ยวข้องหลายฝ่าย และสามารถรองรับแผนงาน/ชุดโครงการ/ โครงการ ของ สสส. ที่มีความหลากหลายทั้งด้านลักษณะงาน ปริมาณงาน และความคาดหวังต่อผลการดำเนินงานได้เป็นอย่างดี
ทั้งนี้ สสส.ได้ดำเนินการจัดทำหลักเกณฑ์ในการจ่ายเงินตอบแทนดังกล่าวให้เป็นลาย ลักษณ์อักษรที่ชัดเจนขึ้นแล้ว และจะประกาศใช้ภายในปีงบประมาณ 2552 นี้
3.3 สตง.เห็นว่า "แผนงาน/ชุดโครงการ/โครงการเชิงรุก ที่ สสส.ให้เงินอุดหนุน มีความกระจุกตัวของงบประมาณ หรือภาคีที่ได้รับเงินอุดหนุนจะเป็นภาคี เดิมๆ" และ "...การไม่กระจายตัวของภาคี เป็นการไม่เปิดกว้างให้ผู้ที่มีความรู้ความสามารถมีโอกาสแข่งขันด้วยความ เสมอภาคและความเท่าเทียมกัน"
สสส.ชี้แจงว่า สถิติข้อมูลภาคีที่ สตง. วิเคราะห์ออกมานั้น จำกัดแต่เพียงภาคีหลักในระดับแผนงานและโครงการที่ทำสัญญากับ สสส.โดยตรงเท่านั้น ในความเป็นจริง ภาคีหลักเหล่านี้จะไปพัฒนาให้เกิดโครงการย่อยภายใต้แผนงานอีกจำนวนมาก ซึ่งแต่ละโครงการย่อยจะมีภาคีรายย่อยได้รับเงินอุดหนุน
ตัวอย่าง เช่น ในแผนงานศูนย์วิจัยด้านสุรา ซึ่งสถาบันวิจัยระบบสาธารณสุขเป็นภาคีหลักรับเงินอุดหนุนโดยตรงจาก สสส. จะเปิดโอกาสให้นักวิชาการสถาบันต่างๆ เสนอและรับโครงการวิจัยจำนวนมาก เป็นต้น สถิติภาคีที่สมบูรณ์จึงต้องมีความครบถ้วนทั้งภาคีหลักและภาคีรายย่อยดัง กล่าว ซึ่งข้อมูลปัจจุบัน สสส.มีองค์กรภาคีรับทุน สสส. ตั้งแต่ปี 2544-2551 ประมาณ 4,000 ราย และข้อมูลภาคีรายย่อยใน 2551 มีจำนวนไม่น้อยกว่า 5,500 ราย
โดยในขณะนี้ สสส.กำลังพัฒนาระบบฐานข้อมูลผู้รับทุนในทุกระดับชั้นให้เป็นปัจจุบัน มิใช่เพียงข้อมูลผู้รับทุนที่ทำสัญญาโดยตรง
ใน การพิจารณาว่ามีการกระจุกตัวของงบประมาณหรือไม่นั้น ไม่อาจใช้ข้อเท็จจริงที่ว่ามีภาคีได้รับเงินอุดหนุนซ้ำๆ เพื่อสรุปว่ามีการกระจุกตัวของงบประมาณได้
เนื่องจากภาคีผู้ได้รับเงินอุดหนุน เป็นเพียงผู้บริหารจัดการแผนงาน/ชุดโครงการ/โครงการของ สสส.ให้ประสบความสำเร็จเท่านั้น
การ กระจุกตัวหรือการกระจายตัวของงบประมาณควรพิจารณาจากกลุ่มเป้าหมายของแผนงาน /ชุดโครงการ/โครงการนั้นๆ เป็นสำคัญ ซึ่งที่ผ่านมา สสส.ได้พยายามให้มีการดำเนินงานสร้างเสริมสุขภาพเพื่อให้ครอบคลุมทั่วทุก จังหวัดมาโดยตลอด และแผนงาน/ชุดโครงการ/โครงการส่วนใหญ่มีกลุ่มเป้าหมายประชากรทั้งประเทศ จึงไม่น่าจะเกิดการกระจุกตัวของงบประมาณในความเป็นจริงตามที่ สตง.มีความเห็น แต่อย่างใด
สำหรับการพิจารณาภาคี เนื่องจากงานเชิงรุกเป็นภารกิจตามแผนหลักของ สสส. อันมีความมุ่งหมายที่จะสร้างให้เกิดผลลัพธ์สำคัญระดับชาติ การพิจารณาภาคีที่จะมารับผิดชอบเป็นเรื่องที่จะต้องพินิจพิเคราะห์อย่าง รอบคอบเป็นอย่างยิ่ง ด้วยเหตุนี้ปัจจัยความน่าเชื่อถือของภาคีจึงมีความสำคัญอย่างมาก ภาคีที่เคยมีประสบการณ์ร่วมงานกับ สสส. และมีผลการดำเนินงานที่ดี จึงมีแนวโน้มที่จะได้ร่วมงานกับ สสส.อีก ซึ่งมิได้เป็นเรื่องผิดปกติแต่อย่างใด
สำหรับสถิติที่แสดงว่ามีภาคี บางกลุ่มได้รับการพิจารณาให้รับเงินอุดหนุนซ้ำ จึงเป็นแต่สะท้อนถึงลักษณะการเฟ้นหาภาคีที่เข้ามาร่วมงานกับ สสส. มิได้บ่งชี้ว่าเกิดจากการที่ สสส.มีนโยบายไม่เปิดกว้าง หรือเลือกปฏิบัติหรือกีดกั้นบุคคลหรือองค์กรใดให้เข้ามาร่วมงานแต่อย่างใด ไม่ ในทางตรงกันข้าม สสส.ได้ให้ความสำคัญในการส่งเสริมและพัฒนาภาคี ตั้งแต่องค์กรขนาดเล็กที่มีประสบการณ์น้อยให้สามารถเริ่มจากโครงการเชิงรับ และเมื่อมีประสบการณ์ ผลการดำเนินงานและความน่าเชื่อถือมากยิ่งขึ้น ก็จะสามารถรับผิดชอบโครงการที่ใหญ่ขึ้น หรือแผนงาน/ชุดโครงการ/โครงการเชิงรุกได้ในที่สุด
3.4 สตง.เห็นว่า "...การใช้จ่ายเงินของ สสส.ไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร มีเงินคงเหลือจากการดำเนินงานเป็นจำนวนมาก หรืออย่างน้อยเป็นจำนวนถึงประมาณ 148 ล้านบาท สสส.ต้องเสียโอกาสในการนำเงินดังกล่าวไปใช้ในการอุดหนุน แผนงาน/ชุดโครงการ/โครงการเชิงรุกที่มีความจำเป็นอื่นๆ"
สสส.ชี้แจง ว่า จากการดำเนินงานของ สสส. งวดปีงบประมาณ 2545-2550 ที่ สตง.ตรวจสอบ สสส.ได้อนุมัติเงินอุดหนุนแผนงาน/ชุดโครงการ/โครงการ ไปรวมทั้งสิ้น 12,686 ล้านบาท โดยมีเงินคงเหลือ 148 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 1.17 ไม่น่าจะเรียกได้ว่า "มีเงินคงเหลือจากการดำเนินงานเป็นจำนวนมาก" ตามที่ สตง.มีความเห็น
อย่างไรก็ตาม สสส.ขอยืนยันว่า เงินคงเหลือดังกล่าวเป็นเงินที่ สสส.เห็นควรยุติเพื่อปรับเปลี่ยนงานให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้นใน 2 แผนงาน/โครงการ มิใช่เงินที่เหลือใช้จากเงินคืนโครงการ ดังนั้นเงินจำนวนดังกล่าวจะไม่ทำให้ สสส.เสียโอกาสในการนำเงินไปอุดหนุนงานเชิงรุกที่จำเป็นอื่นๆ
เนื่อง จาก สสส.มีกลไกการบริหารจัดการงบประมาณในงานสร้างเสริมสุขภาพ ซึ่งสามารถทบทวนและสามารถปรับเปลี่ยนได้ตามความจำเป็น ดังที่ระบุไว้ในหลักเกณฑ์และวิธีการจัดสรรเงินฯ นอกจากนี้เมื่อใกล้สิ้นปีงบประมาณ ก็จะมีการเกลี่ยงบประมาณเพื่อนำงบประมาณส่วนที่เหลือไปใช้ในส่วนที่ยังขาด หรือจำเป็นอย่างมีประสิทธิภาพ อีกทั้งยังมีข้อมูลสถานการณ์การเงินกำกับทุกเดือน
3.5 สตง.เห็นว่า "สาเหตุที่มีการพิจารณาอนุมัติให้เงินอุดหนุนภาคียังไม่เหมาะสม เนื่องจาก สสส.ใช้หลักการไว้วางใจ (trust) เชิญภาคีที่เคยร่วมงานกับ สสส.มาแล้วให้ดำเนินการและใช้ดุลพินิจเป็นสำคัญในการอนุมัติค่าตอบแทน"
สสส.ชี้ แจงว่า หลักการไว้วางใจหรือความเชื่อมั่นในการเชิญภาคีมาร่วมดำเนินงาน โดยเห็นว่าภาคีนั้นจะสามารถดำเนินงานให้สำเร็จได้ เป็นหลักการสากลอันเป็นที่ยอมรับกันทั่วไป และเป็นบรรทัดฐานที่องค์การระหว่างประเทศรวมถึงสถาบันบริหารเงินทุนทั้งปวง ก็ได้ถือปฏิบัติเช่นกัน สสส. (หรือแม้แต่หน่วยงานของรัฐอื่นๆ ที่ต้องอาศัยภาคีสนับสนุนการดำเนินงานเป็นสำคัญ) ควรยึดถือต่อไป
ทั้ง นี้ สสส.มิได้ใช้หลักความไว้วางใจเพียงประการเดียว หากแต่ได้มีระบบกลไกในการกำกับติดตามภาคีที่ได้รับเงินอุดหนุนอย่างเคร่ง ครัด ที่สำคัญได้แก่ พันธะข้อผูกพันตามสัญญา เงื่อนไขการเบิกจ่ายเงินงวด และกลไกควบคุมกำกับโดยคณะกรรมการบริหารแผนและคณะกรรมการกำกับทิศทาง เป็นต้น
อย่างไรก็ดี สสส.เข้าใจว่าหลักความไว้วางใจ ซึ่ง สตง.เห็นว่าเป็นสาเหตุทำให้มีการพิจารณาอนุมัติให้เงินอุดหนุนภาคียังไม่ เหมาะสมนั้น น่าจะหมายถึงการใช้หลักความไว้วางใจที่ไม่มีระบบกลไกการกำกับตรวจสอบอย่าง เหมาะสม ซึ่ง สสส.จะพัฒนาในส่วนนี้ให้ดียิ่งขึ้นต่อไป
สสส.ไม่ได้มีหน้าที่แจกเงิน ท.พ.กฤษดา เรืองอารีย์รัชต์
ทพ.กฤษ ดา เรืองอารีย์รัชต์ รองผู้จัดการ สำนักงานกองทุน สนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ ให้ความเห็นต่อรายงานของ สตง.ที่เข้ามาตรวจสอบการทำงานของ สสส.ว่า ข้อเสนอแนะหลายๆ อย่างที่ ออกมา ถ้าอันไหนที่สอดคล้องกับการปฏิบัติงาน มีประสิทธิภาพ สสส. จะปรับปรุงทันที โดยไม่ต้องรอ
"แต่ก็มีบางประการที่บางเรื่องก็อาจจะไม่สอดคล้องกับ การทำงานของเรา ต้องเข้าใจตรงนี้ ว่าเราเคารพ สตง. แต่วิธีที่ สตง.และมุมมอง ก็เป็นการมองที่มาจากภาคของราชการ เราได้ทำหนังสือถึง สตง. อันไหนที่เราเห็นไม่สอดคล้อง ว่าเราเป็นเช่นนั้นเพราะอะไร ต้องบอก ตรงนี้ไว้เลยว่าเราทำงานมา 7 ปี สตง. ไม่เคยมาบอกว่าเราทุจริต ไม่มีประเด็นนี้ ส่วนประเด็นประสิทธิภาพ ผมคิดว่า เป็นเรื่องมุมมองที่อาจจะแตกต่างกันซึ่งเราก็ยินดี"
"ที่ สตง.บอกว่ากระบวนการพิจารณาให้ทุนเชิงรุกอาจจะยังไม่เหมาะสม มีการพูดเรื่องค่าตอบแทนผู้บริหารโครงการ ผมยกตัวอย่างแบบนี้ สตง.ถามว่าทำไม ไม่กำหนดให้ชัดเจนไปเลยว่าค่าตอบแทน ผู้บริหารโครงการเท่าไร บางครั้งเราก็ต้องให้คนมาบริหารจัดการ เช่น ให้คนมา บริหารกิจกรรมในโรงงาน หรือโรงเรียน เรากำหนดเป็นช่วง มีค่าตอบแทน ตั้งแต่ 4 หมื่นบาทขึ้นไปจนถึงเท่าไรก็ว่าไปบางครั้งเราทำงานกับโรงเรียน ทำงานกับ ผู้บริหารกระทรวงศึกษาธิการ ซึ่งเป็นข้าราชการ เราให้ค่าตอบแทนสูงก็ไม่เหมาะก็ต้องให้ในระดับที่เขาทำได้เหมาะสมในขณะที่ อีกโครงการหนึ่งเราต้องไปทำกับ ภาคธุรกิจ ต้องประสานกับทางอุตสาหกรรมก็จะมีอีกเรตหนึ่ง"
"สสส.ไม่ได้มีหน้าที่ แจกเงิน ถ้ากองทุนแจกเงินให้ทุกพื้นที่เท่ากันหมด หมู่บ้านละ 5 พันบาท แต่เราไม่ใช่อย่างนั้น เพราะเราต้องการจะสร้างหมู่บ้านต้นแบบ เพื่อที่ขยายออกไป เพราะเราไม่มีเงินพอที่จะไปแจกในทุกพื้นที่ได้ เพราะฉะนั้นบางพื้นที่ เราก็ทำให้เขาต่อเนื่อง เช่น เขาอาจจะ ทำไปแล้ว 2 ปีแต่ว่ายังไม่ได้ผล ยังไม่พอที่จะเป็นต้นแบบ หรือว่ายังมีประเด็นอื่นที่ต้องพัฒนาต่อ เราก็จำเป็นต้องลงไปทำกับเขาต่อ หรือ ที่เราไปทำงานกับชุมชนอื่นๆ เยอะแยะไปหมด เราก็ต้องเลือกเฉพาะชุมชนที่มีศักยภาพสูง แล้วเติมเพื่อให้เขาพัฒนาขึ้นมา
ตอน ที่ สตง.ดู เราก็อธิบายตรงนี้ไปค่อนข้างเยอะ ถ้าเป็นศัพท์เทคนิค ก็คือ สสส. ไม่พยายามทำตัวเป็น granting agency สสส.ไม่ใช่เป็นหน่วยที่ว่าเอาเงินมา แล้วก็ไม่ใช่สำนักงบประมาณ อันนี้ไม่ใช่หน้าที่เรา แต่หน้าที่เราคือทำให้เรื่องสุขภาพมันเติบโต เพราะฉะนั้นการกระจายเงิน ผมคิดว่าเป็นประเด็นรอง ที่เราต้องดู แต่ตอนหลังเราก็ระวังขึ้นนะ เราก็จะดูว่าโอกาสในทุกภาคี เช่นทำเรื่องอุบัติเหตุ ก็ควรให้ทุกภาคีที่ทำเรื่องอุบัติเหตุมีสิทธิเท่ากัน แต่เราคงไม่สามารถไปบอกได้ว่า ใครก็ไม่รู้มาทำงานตรงนี้ มันก็อาจจะไม่ถูก อันนี้คือประเด็น"
"ด้วยตัวสภาพที่เราบริหารจัดการกองทุนขนาดใหญ่ ถ้าเราเห็นว่าเขาใช้ ไม่เต็มที่ เมื่อถึงจุดหนี่งเราก็จะตัดตอนท้ายของโปรเจ็กต์ แล้วก็เอาเงินนั้นไปใช้อย่างอื่น
นี่คือวิธีคิดที่แตกต่างกัน แล้วตอนที่ สตง.เข้ามาตรวจนั้น เขาไม่ได้เข้ามาดูทุกโครงการ แต่การตรวจในภาพรวมของเราออกมาดี สตง.ออกมาชมเราตลอดนะ ล่าสุดที่เราไปยังคณะกรรมาธิการการเงิน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ฝ่ายค้านถามเราต่อหน้า สตง. ต่อหน้าที่ประชุมเลยว่า สสส.ใช้เงินมีประสิทธิภาพหรือไม่ ซึ่งรองผู้ว่าการ สตง.บอกว่านี่เป็นองค์กรตัวอย่าง เพราะฉะนั้นมุมมอง ในการสะท้อนต่างๆ เรารับฟังเต็มที่ และยินดีจะปรับ" ท.พ.กฤษดากล่าว
