จาก ประชาชาติธุรกิจ

ประชาชาติออนไลน์ วิเคราะห์ ร่างพ.ร.บ.ภาษีที่ดินฯฉบับที่ขุนคลัง จะนำเข้าสู่ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี วันอังคารที่ 25 สิงหาคม ศกนี้ อย่างละเอียด ชำแหละให้เห็นถึงจุดบกพร่องของภาษีโรงเรือนที่ดินและภาษีบำรุงท้องที่ พร้อมผ่าร่างภาษีฉบับใหม่ แบบฟันธงว่า เป็นการประนีประนอมแบบสุดๆ กับเจ้าที่ดิน และเตือนว่า จุดอ่อนคือความโปร่งใสของท้องถิ่น เพราะเงิน 90,000 ล้านต่อปีไม่เข้าใครออกใคร

25 สิงหาคม นายกรณ์ จาติกวณิช รมว.กระทรวงการคลัง จะเสนอร่าง พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. ...เข้าสู่ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี และหากไม่มีอุบัติเหตุทางการเมือง ร่างกฎหมายดังกล่าวจะเข้าสู่สภาภายในปีนี้ การเดินทางของภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างผ่านมา 15 ปีแล้ว ตั้งแต่ปี 2537 ในรัฐบาลชวน หลีกภัย 1 (23 ก.ย.2535-12 ก.ค.2538)    รัฐบาลผ่านมาผ่านไปหลายชุด แต่ไม่มีใครแตะกฎหมายร้อนฉบับนี้ ในปี 2550 ช่วงรัฐบาลพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ มีการเสนอร่าง พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเข้าสู่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ แต่นายฉลองภพ สุสังกร์กาญจน์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังสมัยนั้นได้ขอถอนร่างกฎหมายออกไป    
นายฉลองภพอ้างว่า ภาษีที่ดินเป็นเรื่องการแบ่ง (ขนม) เค้ก ต้องให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งตัดสินใจ
เหตุผล สำคัญประการหนึ่งที่ต้องมีกฎหมายภาษีที่ดินฉบับใหม่ เพราะกฎหมายที่ใช้อยู่ในปัจจุบันคือภาษีโรงเรือนและที่ดินที่ใช้มาแล้วกว่า 77 ปี ขณะที่ภาษีบำรุงท้องที่ใช้มาแล้ว 44 ปี มีความล้าสมัยและโบราณอย่างมาก

@ ข้อบกพร่องของภาษีท้องถิ่น
ข้อบกพร่องของภาษีโรงเรือนฯที่สำคัญประการแรกคือ ฐานภาษีคิดจากค่าเช่า  ดังนั้นจึงไม่ใช่ภาษีทรัพย์สินที่แท้จริง เพราะไม่ทราบถึงมูลค่าทรัพย์สินที่แท้จริงและยังไม่เป็นธรรมด้วย เช่น กรณีมีบ้าน 2 หลัง หลังแรกอยู่อาศัยเองไม่ต้องเสียภาษี และอีกหลังให้เช่าซึ่งจะต้องเสียภาษีจากค่าเช่า แต่กลับกลายเป็นว่าผู้ให้เช่ารวมภาระภาษีเข้าไปในค่าเช่า และผลักภาระให้ผู้เช่าแทน ซึ่งส่วนใหญ่เป็นผู้มีรายได้น้อย จึงไม่เป็นธรรม เพราะคนจนยังจ่ายภาษีมากกว่าคนรวย
นอกจากนี้อัตราภาษีที่สูงถึง 12.5% และมีช่องโหว่ทางกฎหมาย เช่น กรณีมีบ้านเป็นที่อยู่อาศัยและเปิดเป็นร้านโชห่วยด้วย ในส่วนที่อยู่อาศัยไม่ต้องเสียภาษี แต่ในส่วนของร้านโชห่วยต้องเสียภาษีโรงเรือนและที่ดิน โดยเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นเป็นผู้ประเมินราคา หากรู้จักกับเจ้าหน้าที่ประเมินก็อาจประเมินราคาภาษีให้ต่ำ หากไม่รู้จักอาจประเมินราคาให้สูง ปัญหาดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการจัดเก็บ ภาษีอย่างมาก
ส่วนภาษีบำรุงท้องที่น่าจะเป็นกฎหมายภาษีที่ดินที่ดีที่สุด เพียงแต่ว่าฐานภาษีที่ใช้ประเมินราคาที่ดินนั้นใช้มาตั้งแต่ปี 2524 ซึ่งเป็นตัวเลขที่ต่ำมาก ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง เพราะอัตราการจัดเก็บภาษีเป็นอัตราถดถอย คือที่ดินราคาแพงกลับเสียภาษีถูก แต่ที่ดินราคาถูกกลับต้องเสียภาษีแพง
ตัวอย่างเช่น มูลค่าที่ดินราคาตั้งแต่ 30,000 บาทขึ้นไปเสียภาษีเพียง 0.25% แต่ราคาต่ำกว่า 30,000 บาทลงมาเสียภาษีถึง 0.5% โดยไม่มีข้อยกเว้นใดๆ นอกจากนั้นถ้ามีที่ดินไม่ถึง 50 ตารางวาในกรุงเทพมหานครและไม่เกิน 5 ไร่ในต่างจังหวัดได้รับการยกเว้นไม่ต้องเสียภาษี เท่ากับว่าได้รับการยกเว้นไม่ต้องเสียภาษีทั้ง 2 รายการดังกล่าว

@ ภาษีที่ดิน เครื่องมือกระจายรายได้
นอกจากประเด็นเรื่องความไร้ประสิทธิภาพของภาษีโรงเรือนและที่ดินและภาษี บำรุงท้องที่แล้ว ประเด็นปัญหาใหญ่ของสังคมไทยอีกประการคือ ปัญหาช่องว่างระหว่างคนรวยกับคนจนได้ห่างออกจากกันไปเรื่อยๆ จากงานวิจัยของ ดร.อัมมาร สยามวาลา และ ดร.สมชัย จิตสุชน ระบุว่า "รายได้จากกลุ่มคนรวยสุดคิดเป็นเกือบ 14 เท่าของคนจนสุด" ปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยนักวิชาการหลายคนเชื่อว่าระบบภาษีที่ดินใหม่ จะเป็นเครื่องมือในการกระจายรายได้
ทั้งนี้หลักการสำคัญของกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง 3 ประการคือ เพื่อให้เกิดความเป็นธรรม การใช้ประโยชน์จากที่ดินอย่างมีประสิทธิภาพ และส่งเสริมการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองท้องถิ่น (อปท.) หากพิจารณาจากข้อมูลของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) พบว่าประชาชนทั่วประเทศถึง 90% ถือครองที่ดินโดยเฉลี่ยน้อยกว่า 1 ไร่ ส่วนที่เหลือก็มีเพียง 10% เท่านั้นที่ถือครองที่ดินมากกว่า 100 ไร่ นี่คือความไม่เป็นธรรมที่เกิดขึ้น
จากข้อมูลของ สศค.ชี้ให้เห็นว่า การถือครองที่ดินในประเทศไทยมีลักษณะกระจุกตัวอย่างมาก นอกจากนี้ยังพบว่าในสัดส่วน 10% ที่ถือครองที่ดินมากกว่า 100 ไร่นั้น มีถึง 75% ที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์ เป็นเพียงการซื้อที่ดินเปล่าทิ้งไว้เพื่อเก็งกำไร แสดงให้เห็นว่าประเทศไทยไม่มีระบบภาษีที่เป็นธรรมมาดูแลการกระจายการถือครอง ที่ดินหรือมีระบบภาษีที่มีประสิทธิภาพเพียงพอ
งานวิจัยเรื่องนโยบายและมาตรการการคลังเพื่อความเป็นธรรมในการกระจายราย ได้ คณะเศรษฐศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์ ซึ่งศึกษาการกระจายการถือครองที่ดินในเขตกรุงเทพมหานคร พบว่าในปี 2551 กรุงเทพมหานครมีขนาดพื้นที่ทั้งหมดที่สามารถถือครองได้ 927,074 ไร่ 1 งาน 18.6 ตารางวา จำนวนโฉนดที่ดินทั้งหมด 1,915,388 แปลง จำนวนรายที่ถือครองที่ดินในกรุงเทพมหานคร 1,464,207 ราย 
ทั้งนี้ผู้ที่ถือครองที่ดินมากที่สุดในกรุงเทพมหานครถือครองที่ดิน 14,776 ไร่ 1 งาน 39.7 ตารางวา ขณะที่ผู้ถือครองที่ดินน้อยที่สุดในกรุงเทพมหานครถือครองที่ดินเพียง 0.1 ตารางวา สัดส่วนการถือครองที่ดินมากที่สุด 50 อันดับแรกต่อ 50 อันดับสุดท้ายมีค่าสูงถึง 291,607.50 เท่า หมายความว่า กลุ่มคนที่มีที่ดินมากที่สุด ได้ถือครองที่ดินมากกว่ากลุ่มคนที่มีที่ดินน้อยที่สุดในกรุงเทพมหานครถึง 291,607.50 เท่า  

@  เพิ่มเงินให้ท้องถิ่น 9 หมื่นล้าน
นอกจากนี้ยังมีประเด็น ปัญหาเรื่องความสามารถขององค์กรปกครองท้องถิ่นในการจัดเก็บภาษี ปัจจุบันรายได้ของ อปท.ที่จัดเก็บเองมีเพียง 10% เท่านั้น หรือประมาณ 20,000-30,000 ล้านบาท โดยเป็นการจัดเก็บจากภาษีโรงเรือนและที่ดิน ภาษีบำรุงท้องที่ ภาษีป้าย และอื่นๆ ส่วนอีก 90% มาจากงบฯกลางของรัฐบาลที่เก็บให้และแบ่งให้ โดยในปี 2551 รัฐบาลเก็บให้และแบ่งให้ อปท. 193,676 ล้านบาท
หากเมื่อเทียบกับประเทศอื่น เช่น ประเทศนิวซีแลนด์ ท้องถิ่นจัดเก็บรายได้เองถึง 90% หรือประเทศเพื่อนบ้านของประเทศไทย เช่น ประเทศมาเลเซีย  ท้องถิ่นจัดเก็บรายได้เอง 85% จากข้อมูลทั้งหมดชี้ชัดว่า อปท.ของประเทศไทยจัดเก็บภาษีเองได้น้อยมากเมื่อเทียบกับต่างประเทศ
ฉะนั้นถ้าจะส่งเสริมการกระจายอำนาจให้แก่ อปท.อย่างจริงจัง การนำระบบภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมาใช้ย่อมมีประโยชน์โดยตรงต่อการพัฒนา ท้องถิ่น และยังลดงบประมาณจากรัฐบาลที่ส่งให้แก่ท้องถิ่นปีละเกือบ 2 แสนล้าน ซึ่งจะทำให้รัฐบาลมีงบประมาณเพียงพอนำไปพัฒนาประเทศด้านอื่นๆ และจากการคาดการณ์ของ สศค.พบว่า หากท้องถิ่นเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเต็มเพดานจะเก็บภาษีได้มากกว่า 90,000 ล้านต่อปี  

@  อัตราภาษีที่ดินแบบประนีประนอม
จากร่างภาษีที่ดินฉบับ ใหม่จะทำให้ทุกคนเสียภาษีที่ดินเหมือนกันหมด โดยมีฐานภาษี 3 อัตราที่ต่างกันไปตามขนาดและมูลค่าของที่ดินและสิ่งปลูกสร้างอัตราแรกเป็น อัตราภาษีทั่วไป สำหรับที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง (เชิงพาณิชย์) ไม่เกินร้อยละ 0.5 ของฐานภาษี  อัตราที่สองเป็นอัตราภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างสำหรับที่อยู่อาศัยของตน โดยไม่ประกอบเชิงพาณิชย์ ไม่เกินร้อยละ 0.1 ของฐานภาษี อัตราที่สามเป็นอัตราภาษีสำหรับที่ดินที่ใช้ประกอบเกษตรกรรม ไม่เกินร้อยละ 0.05 ของฐานภาษี
ทั้งนี้กรณีที่ อปท.มีเหตุผลและความจำเป็นในการพัฒนาท้องถิ่นของตน อปท.มีอำนาจออกข้อบัญญัติกำหนดอัตราภาษีเพิ่มขึ้นจากอัตราภาษีที่คณะกรรมการ กำหนดอัตราภาษีกำหนด แต่ไม่เกินเพดานอัตราภาษีที่กฎหมายกำหนด
สำหรับ อัตราภาษีสำหรับที่ดินที่ทิ้งไว้ว่างเปล่า หรือไม่ได้ทำประโยชน์ตามควรแก่สภาพที่ดิน ใน 3 ปีแรกให้เสียภาษีในอัตราไม่ต่ำกว่าอัตราทั่วไปที่คณะกรรมการกำหนดอัตราภาษี ที่ดินและสิ่งปลูกสร้างได้กำหนดไว้ แต่ไม่เกินร้อยละ 0.5 ของฐานภาษี และหากยังไม่ได้ทำประโยชน์อีกให้เสียภาษีเพิ่มขึ้นอีก 1 เท่า ในทุก 3 ปี แต่ไม่เกินร้อยละ 2 ของฐานภาษี 
อย่างไรก็ตามทรัพย์สินที่ได้รับการยกเว้นการจัดเก็บภาษีมี 10 ประเภท ดังนี้ 1.ทรัพย์สินส่วนสาธารณสมบัติของแผ่นดิน 2.ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ที่มิได้ใช้หาผลประโยชน์ 3.ทรัพย์สินของรัฐที่ใช้ในกิจการของรัฐหรือสาธารณะโดยมิได้หาผลประโยชน์ 4.ทรัพย์สินที่ทำการของสหประชาชาติทบวงการชำนาญพิเศษขององค์การสหประชาชาติ หรือองค์การระหว่างประเทศอื่น ซึ่งประเทศไทยมีข้อผูกพันที่ต้องยกเว้นภาษี  5.ทรัพย์สินที่เป็นที่ทำการสถานทูต หรือสถานกงสุลของต่างประเทศ 6.ทรัพย์สินของสภากาชาดไทย 7.ทรัพย์สินที่เป็นศาสนสมบัติไม่ว่าเป็นของศาสนาใด หรือทรัพย์สินที่เป็นศาลเจ้าโดยมิได้ใช้หาผลประโยชน์ 8.ทรัพย์สินที่ใช้เป็นสุสานสาธารณะ หรือฌาปนสถานสาธารณะโดยมิได้รับประโยชน์ตอบแทน 9.ทรัพย์สินของเอกชนหรือรัฐวิสาหกิจ เฉพาะส่วนที่ได้ยินยอมให้ทางราชการใช้หรือประชาชนใช้โดยมิได้หาผลประโยชน์ 10.ทรัพย์สินตามที่กำหนดโดยพระราชกฤษฎีกา

@ ประเด็นที่ควรแก้ไข
ก่อนหน้านี้ ดร.ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้ตั้งข้อสังเกตว่า ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจะทำให้รายรับของ อปท.เพิ่มขึ้น แต่อาจส่งผลลัพธ์ที่ไม่พึงปรารถนา กล่าวคือ income inequality ระหว่าง อปท.จะเพิ่มขึ้นตามไปด้วย   โดยสรุปภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมีความเหมาะสมที่จะนำมาใช้แทนภาษีโรง เรือนและที่ดินและภาษีบำรุงท้องที่ในหลายประการ แต่กระนั้นก็ยังมีบางประเด็นที่ควรปรับปรุงแก้ไข เช่น อัตราภาษีทั่วไปสำหรับที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง (เชิงพาณิชย์) ไม่เกินร้อยละ 0.5 และอัตราภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างสำหรับที่อยู่อาศัยไม่เกินร้อยละ 0.1 ต่ำเกินไป ควรเก็บให้สูงกว่านี้เพื่อลดความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย
นอกจากนี้ทรัพย์สินที่ได้รับการยกเว้นการจัดเก็บภาษี 10 รายการตามร่าง พ.ร.บ.ภาษีที่ดินควรตัดออกไปให้น้อยที่สุด และไม่ควรเปิดช่องให้มีการออกพระราชกฤษฎีกามายกเว้นทรัพย์สินที่ได้รับการยก เว้นการจัดเก็บภาษีในอนาคต  
ประการสุดท้ายสิ่งที่น่าห่วงใยคือ ศักยภาพและประสิทธิภาพของแต่ละท้องถิ่น ในการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง รวมถึงหลักธรรมาภิบาล เพราะหากมิเช่นนั้นแล้วจะนำไปสู่ความไม่เป็นธรรมและความไม่โปร่งใส