อนาคตระบบอีทีเอสของอียู : จะร่วงหรือจะรุ่ง

โดย : ทีมงาน thaieurope.net www.thaieurope.net

จาก กรุงเทพธุรกิจออนไลน์

อียูและภาคเอกชนของอียูยังคงเชื่อว่า กลไกตลาดคือเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพมากที่สุด
แม้ช่วงนี้ไม่มีประเด็นใดเกี่ยวกับอียูที่ร้อนแรงไปกว่าการรับมือวิกฤติเศรษฐกิจในยูโรโซน แต่ความเคลื่อนไหวล่าสุดของอียู เพื่อพยายามรักษาตำแหน่งแชมป์อนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและการเป็นผู้นำด้านการรับมือการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในเวทีโลก ก็น่าสนใจไม่แพ้กัน

หากติดตามบทบาทของอียูในเวทีโลกจะเห็นได้ว่า มีความพยายามที่จะผลักดันแพ็คเกจลดโลกร้อนของตน ในกรอบพหุภาคีมาสักระยะหนึ่งแล้ว แต่ก็ยังไม่มีทีท่าว่าจะสำเร็จ กล่าวคือ ยุทธศาสตร์ “20-20-20” และระบบอีทีเอสของอียู (EU Emission Trading System: EU ETS) ซึ่งเป็นระบบรับมือการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศด้วยการใช้กลไกตลาดเป็นแรงจูงใจในการลดปริมาณการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ เวทีการประชุมรัฐภาคีอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ครั้งที่ 15 (COP 15) เมื่อปี 2552 ต้องล้มเหลว เพราะประเทศเศรษฐกิจใหญ่ๆ อย่าง สหรัฐอเมริกา และกลุ่มประเทศ BASIC (บราซิล อาฟริกาใต้ อินเดีย และจีน) ไม่เอาด้วยกับอียู

เนื่องจากประเทศเหล่านี้ ต้องการแค่ความตกลงอย่างไม่เป็นทางการ เพื่อเพียงประกาศหลักการว่าตนพร้อมจะทำอะไรในเรื่องนี้บ้าง ในขณะที่อียูต้องการให้มีข้อตกลงที่มีผลผูกมัดทางกฎหมาย อียูจึงถูกประเทศเศรษฐกิจใหญ่ๆ เหล่านี้โดดเดี่ยวในช่วงการประชุม COP 15 โดยไม่ได้รับเชิญให้เข้าห้องเจรจานอกรอบ ที่สุดท้ายนำไปสู่การออก “ข้อตกลงโคเปนเฮเกน”

หลังจากล้มเหลวที่โคเปนเฮเกน อียูก็ไม่ลดความพยายามและหันมาให้ความสำคัญกับการใช้ระบบ อียูอีทีเอสในฐานะมาตรการฝ่ายเดียว อย่างไรก็ดี หลายฝ่ายจับตาลุ้นและตั้งคำถามว่าระบบอีทีเอสของอียูจะไปรอดหรือไม่ เพราะสหรัฐฯ ไม่เพียงตอบโต้การบังคับใช้ระบบอีทีเอสของอียูกับอุตสาหกรรมการบินพาณิชย์ ที่เริ่มใช้ไปเมื่อต้นปี 2555 ที่ผ่านมา แต่ยังนำเรื่องฟ้องศาลอังกฤษจนเรื่องไปถึงศาลยุติธรรมยุโรปหรืออีซีเจ (European Court of Justice: ECJ) ในประเด็นที่ว่าระบบอีทีเอสของอียูขัดต่อกฎหมายระหว่างประเทศและเข้าข่ายการใช้อำนาจนอกอาณาเขต (extra-territorial) ของอียู

มีอีกหลายๆ ประเทศ รวมทั้งไทย ที่เห็นด้วยกับสหรัฐฯ โดยสายการบินพาณิชย์ต่างๆ (รวมทั้งของอียูเองและของไทย) ที่บินขึ้น-ลงท่าอากาศยานในเขตอียู รวมทั้งนอร์เวย์ ไอซ์แลนด์ และลิกเตนสไตน์ ต้องจ่ายค่าธรรมเนียมให้กับอียู หากปล่อยก๊าซฯ เกินโควต้าที่อียูจัดสรรให้ แต่ปัญหาสำคัญคืออียูคำนวณค่าปรับโดยรวมระยะทางการบินเหนือน่านฟ้านอกเขตอาณาของอียูด้วย นอกจากนี้ หลายฝ่าย รวมทั้งไทยยังมองว่า มาตรการอีทีเอสของอียูที่ใช้กับสายการบินมีนัยเลือกปฏิบัติและกีดกันทางการค้า โดยเพิ่มภาระต้นทุนสินค้าไทยที่ต้องใช้การขนส่งทางอากาศส่งไปจำหน่ายในอียู แต่ระยะทางไกลกว่าและอาจถูกเก็บค่าปรับการปล่อยก๊าซฯ แพงกว่าสินค้าชนิดเดียวกันในเขตอียู หรือจากประเทศที่สามที่ระยะการบินใกล้กว่าจากไทย    

ล่าสุดสภาสูงของสหรัฐฯ กำลังพิจารณาร่างกฎหมายตอบโต้อียูเพิ่มเติม โดยกำหนดว่าการจ่ายเงินค่าปล่อยก๊าซฯ ดังกล่าวของสายการบินสหรัฐฯ จะถือเป็นการกระทำที่ผิดกฎหมาย นอกจากนี้กระทรวงคมนาคมของสหรัฐฯ ได้จัดการประชุมร่วมกับนานาประเทศอย่างต่อเนื่อง เพื่อย้ำท่าทีคัดค้านมาตรการฝ่ายเดียวของอียูอย่างรุนแรงและสนับสนุนการใช้มาตรการพหุภาคี อันเป็นที่ยอมรับของประเทศต่างๆ ทั่วโลก (multilateral global solution) ในการควบคุมปริมาณการปล่อยก๊าซฯ

แรงต้านจากนานาประเทศ อาทิ อินเดีย จีน รัสเซีย กลุ่มประเทศละตินอเมริกาและคาริเบียน และกลุ่มประเทศอาเซียนรวมทั้งไทย โดยเฉพาะสหรัฐฯ ทำให้หลายฝ่ายเริ่มมีความเห็นไปในทางเดียวกันว่าระบบอีทีเอสของอียูไม่น่าจะไปรอด โดยเฉพาะเมื่อราคาคาร์บอนเครดิตในตลาดอีทีเอสของอียูยังอ่อนค่าเป็นประวัติการณ์ด้วยปัจจัยเชิงลบ เช่น วิกฤติเศรษฐกิจในยูโรโซน ซึ่งทำให้การลงทุนในตลาดคาร์บอนลดลง และอุปทานคาร์บอนเครดิตในตลาดที่มากเกินไป

อย่างไรก็ดี อียูและภาคเอกชนของอียูยังคงเชื่อว่า กลไกตลาดคือเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพมากที่สุด ในการเป็นแรงจูงใจให้ประเทศต่างๆ มุ่งมั่นลดปริมาณการปล่อยก๊าซฯ โดยอียูเล็งเห็นแล้วว่าหากสามารถเชิญชวนให้ประเทศต่างๆ ยอมรับการใช้ระบบการลดก๊าซแบบอียูอย่างแพร่หลายในทุกๆ ภูมิภาค ก็จะทำให้เกิดตลาดคาร์บอนระหว่างประเทศ ที่มีความมั่นคงและน่าลงทุน มีแรงซื้อขายคาร์บอนเครดิตอย่างแพร่สะพัด และนับเป็นภูมิคุ้มกันไม่ให้เกิดภาวะซบเซาของตลาดคาร์บอนเครดิต หากเกิดวิกฤติทางการเมืองหรือเศรษฐกิจในภูมิภาคนั้นๆ ดังเช่นที่ยูโรโซนกำลังประสบอยู่ในปัจจุบัน

ด้วยความเชื่อมั่นอันแน่วแน่ในประโยชน์ของระบบอีทีเอสของอียูดังกล่าว แม้การผลักดันในกรอบพหุภาคีจะไม่เป็นผลสำเร็จ แต่อียูก็ไม่ย่อท้อ โดยปัจจุบันได้ขยายช่องทางการดำเนินนโยบายหันไปผลักดันในกรอบทวิภาคีให้ประเทศต่างๆ หันมาใช้ระบบการลดปริมาณการปล่อยก๊าซฯ ที่ใช้กลไกตลาดแบบอียูเป็นรายประเทศแทน

 

อียูผลักดันทวิภาคีสำเร็จ: เดินหน้ารวมระบบลดก๊าซฯ กับออสเตรเลีย

ล่าสุด เมื่อเดือนสิงหาคมที่ผ่านมา คณะกรรมาธิการยุโรป (ซึ่งทำงานเป็นฝ่ายบริหารและมีอำนาจเจรจาด้านเทคนิคกับประเทศคู่เจรจา) และออสเตรเลียได้ร่วมกันประกาศอย่างเป็นทางการแล้วว่า ทั้งสองฝ่ายได้บรรลุข้อตกลงเกี่ยวกับหลักการและแนวทางในการรวมระบบอีทีเอสของทั้งสองฝ่ายเข้าด้วยกัน ภายใน 1 กรกฎาคม 2561 โดยจะเริ่มจากการเชื่อมแบบบางส่วนก่อนตั้งแต่ 1 กรกฎาคม 2558 นับเป็นครั้งแรกที่จะเห็นการเชื่อมระบบอีทีเอสต่างทวีปเข้าด้วยกัน และหากทำสำเร็จก็จะทำให้เกิดตลาดคาร์บอนที่ใหญ่ที่สุดในโลกตามที่อียูหวังไว้

การเชื่อมระบบอีทีเอสของอียูและออสเตรเลียจะทำให้ภาคธุรกิจของทั้ง 2 ฝ่ายสามารถใช้คาร์บอนเครดิต ทั้งจากระบบอีทีเอสของอียูและจากระบบอีทีเอสของออสเตรเลีย (Australian Scheme) ซึ่งเท่ากับเป็นการจัดตั้งระบบยอมรับร่วมด้านคาร์บอนเครดิตขยายช่องทางการดำเนินนโยบาย พร้อมทั้งสร้างความแข็งแกร่งให้ระบบอีทีเอสของอียูและออสเตรเลียอย่างมีนัยสำคัญ

การรวมกันของระบบทั้งสองจะเป็นการขยายโอกาสทางธุรกิจระหว่างอุตสาหกรรมของอียูและออสเตรเลียที่มีภาระหน้าที่ในการต้องซื้อสิทธิ์การปล่อยก๊าซเพิ่ม หากทำการปล่อยก๊าซฯ เกินโควต้าที่ได้รับการจัดสรร กล่าวคือ เพิ่มทั้งจำนวนผู้ซื้อและผู้ขายคาร์บอนเครดิต นั่นเอง การแข่งขันที่เพิ่มขึ้นในสภาวะที่ตลาดขยายตัวดังกล่าว ย่อมทำให้ค่าใช้จ่ายในภาพรวมของการลดปริมาณการปล่อยก๊าซฯ มีความย่อมเยาตามไปด้วยโดยปริยาย มีเม็ดเงินลงทุนไหลเข้ามาสู่ตลาดมากขึ้น และเมื่อตลาดมี “สภาพคล่อง” มากขึ้น สถานการณ์ด้านราคาก็จะมั่นคง และสามารถสร้างความแข็งแกร่งและความน่าเชื่อถือให้กับนักลงทุนในระยะยาว  

อย่างไรก็ดี ต้องพึงเข้าใจว่า การเชื่อมระบบอีทีเอสใดๆ เข้ากับอีทีเอสของอียู ไม่ถือว่าเป็น “มาตรการเทียบเคียง” (equivalent measure) ที่อียูได้เปิดช่องไว้สำหรับอุตสาหกรรมสายการบินของประเทศที่สาม ที่ประสงค์จะให้เที่ยวบินขาเข้ามายังอียูของตน ได้รับการยกเว้นจากการคิดคำนวณปริมาณ  การปล่อยก๊าซฯ ในน่านฟ้าของอียู รวมทั้งน่านฟ้านอร์เวย์ ไอซ์แลนด์ และลิกเตนสไตน์ เพราะอียูถือว่าเป็นการทำงานต่างกรอบกัน ซึ่งนั่นหมายความว่า เมื่อออสเตรเลียรวมระบบอีทีเอสของตนเข้ากับระบบอีทีเอสของอียูอย่างเต็มรูปแบบแล้ว เที่ยวบินขาเข้าของสายการบินออสเตรเลียที่บินมายังอียู ก็ยังคงจะต้องอยู่ภายใต้การบังคับใช้ระบบอีทีเอสของอียูตามปกติ ไม่มีข้อยกเว้น  

การเจรจาทำความตกลงในกรอบทวิภาคีของอียูกับออสเตรเลียในเรื่องดังกล่าวนี้ นับเป็นยุทธศาสตร์ที่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องของไทยควรจับตาเพราะเป็นการสร้างความได้เปรียบทางการค้าให้กับออสเตรเลียในฐานะประเทศคู่ค้าของอียู และมีแนวโน้มมากว่าจะเป็นแรงกดดันให้ประเทศอื่นๆ ที่เป็นคู่แข่งสำคัญของออสเตรเลียในตลาดอียูต้องหันมาทำความตกลงดังกล่าวกับอียูตามไปด้วยในอนาคต ปัจจุบัน ประเทศอื่นๆ ที่อียูกำลังเดินหน้าเจรจาหาหนทางเชื่อมระบบอีทีเอสของตนด้วย ได้แก่ เกาหลีใต้ จีน สวิสเซอร์แลนด์ และรัฐแคลิฟอร์เนียของสหรัฐ

นอกจากนี้ อาจถึงเวลาแล้วหรือยังที่ไทยจะต้องเริ่มพิจารณาอย่างจริงจังและศึกษาความเป็นไปได้ในการจัดตั้งระบบกลไกตลาดในการเสริมสร้างแรงจูงใจในการลดปริมาณการปล่อยก๊าซฯ โดยเฉพาะเมื่อมีแนวโน้มว่า ไทยกับอียูอาจเปิดการเจรจาจัดทำความตกลงเขตการค้าเสรีหรือ FTA ในอนาคต และประเด็นนี้ก็อาจเป็นประเด็นหนึ่งที่สามารถนำมาหารือเพื่อส่งเสริมความร่วมมือระหว่างกันในการจัดทำ FTA ได้  

ถึงยกนี้ การดำเนินนโยบายที่สามารถสร้างแรงกดดันโดยรอบของอียูดังกล่าวนี้ จึงน่าจะทำให้ระบบอีทีเอสของอียูมีอนาคตสดใส: โดยน่าจะรุ่งมากกว่าร่วง

อย่างไรก็ดี คงต้องดูลีลาชั้นเชิงของอียูและประเทศที่คัดค้าน เช่น สหรัฐฯ ในยกต่อๆ ไปด้วยว่า ผลลัพธ์สุดท้ายจะเป็น “วิน-วิน” หรือพับกันไปข้างหนึ่ง   

ติดตามข่าวคัดกรองเกี่ยวกับผลประโยชน์ไทยในอียูได้ที่ www.thaieurope.net

สำนักงานบัญชี,ทำบัญชี,สอบบัญชี,ที่ปรึกษา,การจัดการ,เศรษฐกิจการลงทุน