การทำนโยบายการเงินการคลังอย่างมืออาชีพ

โดย : ดร.บัณฑิต นิจถาวร

จาก กรุงเทพธุรกิจออนไลน์

วิวาทะระหว่างกระทรวงการคลังกับธนาคารแห่งประเทศไทยช่วงสองอาทิตย์ที่ผ่านมา ที่จบด้วยการประชุมสาธารณะ เพื่อรับฟังความคิดเห็นของภาคเอกชน

แล้วต่างฝ่ายก็ต่างเลิกรากันไป ต้องถือเป็นอุทาหรณ์ที่ดีเกี่ยวกับวิธีการ คุณภาพ และพรรษา ของกระบวนการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของประเทศเราขณะนี้ ถ้าจะเทียบกับประเทศอื่น โดยเฉพาะในภูมิภาคเอเชียด้วยกันคงมีประเทศไทยประเทศเดียว ที่ผู้นำด้านนโยบายเศรษฐกิจมีวิวาทะกันได้อย่างเปิดเผยในทางสาธารณะ จนเป็นข่าวดังไปทั่วโลก ขณะที่ประเทศอื่นแม้จะมีความเห็นไม่ตรงกัน แต่ผู้ทำนโยบายก็สามารถบริหารจัดการความแตกต่างได้ โดยไม่เป็นข่าว เพราะตระหนักดีว่า การทำนโยบายเศรษฐกิจเป็นเรื่องละเอียดอ่อน เป็นเรื่องที่ต้องสร้างความมั่นใจ สร้างความน่าเชื่อถือ ความน่าเชื่อถือนั้นสำคัญ เพราะแค่ประเด็นอัตราดอกเบี้ยจะลดหรือไม่ลดยังเป็นกันถึงขนาดนี้ นักลงทุนอาจตั้งคำถามว่า ถ้าเศรษฐกิจต้องเจอปัญหาหนักๆ หรือใหญ่กว่านี้ เช่น เกิดวิกฤติ เขาจะพึ่งการบริหารเศรษฐกิจแบบนี้ได้อย่างไร อันนี้คือประเด็นที่อยากจะเขียนวันนี้

ดร.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ อดีตผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย เคยเปรียบกระทรวงการคลัง กับ ธนาคารชาติ เหมือนสามีภรรยา ที่ต้องอยู่ด้วยกัน และรับผิดชอบร่วมกันในความเป็นอยู่ของครอบครัว ซึ่งในที่นี้ก็คือ เศรษฐกิจของประเทศ ดังนั้น การทำงานร่วมกันระหว่างนโยบายการคลังและนโยบายการเงินโดยธนาคารแห่งประเทศไทย จึงเป็นสิ่งที่จำเป็นสำหรับการขับเคลื่อนและการรักษาเสถียรภาพของเศรษฐกิจ เพราะในระบบเศรษฐกิจเครื่องมือที่ภาครัฐมีในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ และรักษาเสถียรภาพก็มีเพียงจากสององค์กรนี้เท่านั้น คือ กระทรวงการคลังมีการเก็บภาษี การใช้จ่ายของภาครัฐ และการกู้ยืม เป็นเครื่องมือ ขณะที่ธนาคารแห่งประเทศไทย หรือธนาคารกลางมีนโยบายการเงิน และการกำกับดูแลสถาบันการเงินเป็นเครื่องมือ เครื่องมือของทั้งสององค์กรนี้กระทบแรงจูงใจทางเศรษฐกิจ และนำไปสู่การตัดสินใจในการใช้ทรัพยากรเศรษฐกิจของภาคเอกชน และครัวเรือน ถ้าการใช้เครื่องมือทั้งสองด้าน คือ นโยบายการเงินและนโยบายการคลังไม่ไปด้วยกัน ไม่ประสานกัน ต่างคนต่างอยู่ ต่างคนต่างทำ การขับเคลื่อนเศรษฐกิจก็จะขาดพลัง ขาดทิศทางชัดเจน ดังนั้น จุดสำคัญจุดแรกที่ต้องเข้าใจก็คือ การทำงานร่วมกันไม่ได้หมายถึง ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งจะต้องยอมอีกฝ่ายหนึ่ง แต่หมายถึง การประสานการใช้เครื่องมือเศรษฐกิจให้ไปในทิศทางที่จะรักษาการขยายตัวของเศรษฐกิจอย่างมีเสถียรภาพเหมือนกัน

ภายใต้ความเข้าใจนี้ ประเด็นของการดำเนินนโยบายการเงินการคลังอย่างมืออาชีพจึงมีสามประเด็น คือ หนึ่ง หน้าที่ขององค์กร สอง บทบาทของผู้นำองค์กร และ สาม กระบวนการทำงานร่วมกันอย่างมืออาชีพ

ในประเด็นแรก หน้าที่องค์กร ชัดเจนตามที่ได้กล่าวไป ทั้งสององค์กรมีความรับผิดชอบร่วมกันที่ต้องดูแลให้เศรษฐกิจขยายตัวอย่างมีเสถียรภาพ โดยแต่ละองค์กรจะมีพันธกิจหน้าที่ และความรับผิดชอบ แตกต่างกันตามเครื่องมือที่มีอยู่ แต่การทำหน้าที่จะอยู่ภายใต้เป้าหมายร่วมเดียวกัน คือ ให้เศรษฐกิจเติบโตอย่างมีเสถียรภาพ

ดังนั้น ในแง่องค์กรแล้ว จำเป็นที่ทั้งสององค์กรจะต้องประสานกันในการทำหน้าที่ แต่เพื่อให้แต่ละองค์กรสามารถให้ความสำคัญกับพันธกิจหลักของงานตามหน้าที่ขององค์กรได้ครบถ้วนไม่ตกหล่น รูปแบบของการดำเนินนโยบายการเงินการคลัง แบบมืออาชีพ ก็คือ ให้ผู้นำทั้งสององค์กรมีความเป็นอิสระที่จะใช้เครื่องมือที่องค์กรของตนเองมีอยู่ภายใต้เป้าหมาย การเติบโตของเศรษฐกิจอย่างมีเสถียรภาพร่วมกัน ดังนั้น ความเป็นอิสระของธนาคารกลางจึงไม่ได้หมายความว่า ธนาคารกลางทำงานโดยอยู่ในโลกความคิดของตนเองโดยเอกเทศ หรือวิพากษ์วิจารณ์ไม่ได้ แต่หมายถึงธนาคารกลางมีอิสระที่จะใช้เครื่องมือที่มีอยู่ได้ตามที่เห็นสมควร เช่น ลดหรือขึ้นอัตราดอกเบี้ย เพื่อผลของการบรรลุเป้าหมายร่วมกันของเศรษฐกิจที่เติบโตอย่างมีเสถียรภาพ

ดังนั้น ปัญหาของเราที่เกิดขึ้น ประเด็นจึงไม่ใช่ใครมีอิสระหรือไม่มีอิสระ หรือใครแทรกแซงใคร แต่รากเง้าของปัญหาในทุกยุคทุกสมัยถึงปัจจุบันมาจากการไม่มีการกำหนดร่วมกันอย่างชัดเจนว่า เป้าหมายของการขับเคลื่อนเศรษฐกิจให้เติบโตอย่างมีเสถียรภาพคืออะไร และจะมีกระบวนการทบทวนเป้าหมายเหล่านี้บ่อยแค่ไหน เพื่อให้การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจ ตามเครื่องมือและหน้าที่ที่แบ่งกันของทั้งสององค์กร ทันเวลากับการเปลี่ยนแปลงของเศรษฐกิจโลกที่เกิดขึ้น ปัจจุบันมีความพยายามที่จะมีกระบวนการนี้โดยให้ธนาคารกลางและกระทรวงการคลังกำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อประจำปีร่วมกัน แต่ลึกๆ แล้วก็เป็นเพียงพิธีกรรม เพราะไม่มีกระบวนการทำงานหรือหารือร่วมกันรองรับ และปัญหาที่เศรษฐกิจเจอ โดยเฉพาะความเสี่ยงต่อเสถียรภาพเศรษฐกิจก็ นับวันจะมีขอบเขตกว้างเกินกว่าที่ธนาคารกลางจะให้ความสำคัญเฉพาะแค่เป้าหมายเงินเฟ้ออย่างเดียว

ประเด็นที่สอง ผู้นำองค์กร คือ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและผู้ว่าการธนาคารกลาง ทั้งสองคนเป็นเสาหลักของความน่าเชื่อถือในนโยบายเศรษฐกิจของประเทศ แต่สองคนมีที่มาต่างกัน คนหนึ่งเป็นผู้แทนจากระบบการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนมีความชอบธรรมสูงสุด อีกคนหนึ่งเป็นผู้ทรงอำนาจมากที่สุดในระบบเศรษฐกิจ ตามอำนาจที่กฏหมายให้ไว้กับตำแหน่ง แต่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ที่ฝรั่งเรียกว่า The Most Powerful Non-Elected Official ดังนั้นทั้งสองผู้นำจึงใหญ่มากทั้งคู่ แต่เมื่อหน้าที่ขององค์กรจะต้องทำงานร่วมกัน เพื่อขับเคลื่อนเศรษฐกิจ ทั้งรัฐมนตรีและผู้ว่าการธนาคารกลาง จะต้องถือเป็นหน้าที่ที่จะต้องทำงานร่วมกันให้ได้ เพราะถ้าทำไม่ได้ ผู้เสียหายก็คือ เศรษฐกิจของประเทศ ดังนั้น ต้องทำให้เกิด และเงื่อนไขแรกที่จะทำให้เกิด ก็คือ ผู้นำทั้งสององค์กรจะต้องให้เกียรติซึ่งกันและกัน เหมือนสามี ภรรยา

ดังนั้น จุดที่ต้องตระหนักก็คือ ต้องแยกระหว่างองค์กรกับตัวบุคคล องค์กรนั้นไม่มีวิวาทะกันอยู่แล้ว เพราะมีงานตามหน้าที่ที่ต้องทำ แต่ที่มีวิวาทะกันก็เพราะผู้นำองค์กรมีความเห็นแตกต่างกัน และไม่สามารถลดความแตกต่างลงได้ ความเห็นแตกต่างเป็นเรื่องปกติในการทำนโยบายเศรษฐกิจ แต่ความเป็นมืออาชีพจะอยู่ที่การมีกระบวนการการทำงานที่สามารถใช้ความคิดที่แตกต่างให้เป็นประโยชน์ นำมาสู่การตัดสินใจที่พิจารณาแล้วว่าเหมาะที่สุด และควรทำที่สุด แม้จะไม่สามารถบอกได้ว่าดีที่สุด ซึ่งก็นำสู่ประเด็นที่สาม คือ กระบวนการทำงานที่จะลดความแตกต่างอย่างมืออาชีพ

การตัดสินใจด้านนโยบายเศรษฐกิจ เป็นเรื่องละเอียดอ่อนที่ต้องอาศัยความรู้ ประสบการณ์ และความสามารถในการไตร่ตรอง (Judgment) ทำให้ความเห็นของผู้ทำนโยบายในเรื่องเดียวกันอาจตัดสินใจแตกต่างกัน แม้จะมีข้อมูลชุดเดียวกัน วิธีการลดความแตกต่าง ก็คือ มีกระบวนการทำงานร่วมกันที่เป็นกิจลักษณะ คือ มีเวทีหารือภายในที่ใช้เหตุใช้ผลถกเถียงกันเพื่อนำไปสู่ความเข้าใจร่วมกันและนำไปสู่ทางเลือกด้านนโยบายที่มีเหตุมีผลที่สุด จากนั้นก็ให้เกียรติองค์กรที่รับผิดชอบให้ไปตัดสินใจดำเนินการตามหน้าที่ตามที่เห็นควร ภายใต้เหตุและผลที่ได้หารือกันโดยไม่ก้าวก่าย แต่จะผิดถูกอย่างไร จะทำหรือไม่ทำ ผู้ตัดสินใจต้องพร้อมรับผิดชอบในที่สุด เพราะเป็นหน้าที่ที่ต้องตัดสินใจ ที่สำคัญกระบวนการหารือร่วมกันเพื่อทำนโยบาย จะต้องมีวินัยในการรักษาความลับและข้อมูล เพราะนโยบายเศรษฐกิจเป็นเรื่องละเอียดอ่อน จุดนี้ผู้ทำนโยบายมืออาชีพจะให้ความสำคัญมากเพราะเป็นเรื่องของความน่าเชื่อถือ เพื่อให้นโยบายเมื่อประกาศออกมาแล้วมีประสิทธิภาพ ของเราจุดนี้ยังอ่อนเหมือนจะไม่มีความลับในการทำนโยบายเป็นข่าวได้ทุกเรื่อง ประเด็นคือ ถ้าเราเองยังไม่เคารพหรือให้ความสำคัญกับงานที่ทำกับข้อมูลที่ควรเป็นความลับ ไม่ควรเป็นข่าว แล้วเราจะให้ตลาดการเงินเคารพการตัดสินใจด้านนโยบายของเราได้อย่างไร

ทั้งหมดนี้จึงชี้ว่า เรายังมีเรื่องที่ต้องทำอีกมาก ในเรื่องการดำเนินนโยบายอย่างมืออาชีพ ที่มีกระบวนการทำนโยบายที่น่าเชื่อถือ ดูแล้ว ฟังแล้ว น่าเกรงขาม เป็นศักดิ์เป็นศรีให้กับประเทศ

สำนักงานบัญชี,สำนักงานสอบบัญชี,ทำบัญชี,สอบบัญชี,ที่ปรึกษา,การจัดการ,เศรษฐกิจการลงทุน