ดูให้เห็น ! : กระบวนการตรวจสอบถ่วงดุลการออกกฎหมาย

โดย : ไชยันต์ ไชยพร

จาก กรุงเทพธุรกิจออนไลน์

ในที่สุด การแก้รัฐธรรมนูญในส่วนที่มาของ ส.ว. ก็ผ่านวาระสาม และได้ส่งผ่านจากประมุขฝ่ายนิติบัญญัติ (ประธานรัฐสภา)

ไปสู่ประมุขฝ่ายบริหาร (นายกรัฐมนตรี) แล้ว รัฐธรรมนูญได้กำหนดให้ประมุขฝ่ายบริหารจะต้องนำร่าง กม. ขึ้นทูลเกล้าฯภายใน 20 วัน ที่กำหนดไว้เช่นนั้น ก็น่าคิดว่าทำไมถึงกำหนดเช่นนั้น เพราะถ้ารัฐธรรมนูญ (ทุกฉบับ) ต้องการให้นายกฯมี “หน้าที่” ทูลเกล้าฯอย่างรวดเร็วที่สุด ก็น่าจะกำหนดให้เร็วกว่า 20 วัน แต่ที่ปล่อยเวลาให้ถึง 20 วัน ก็น่าจะเป็นด้วยเหตุผลหลายประการ เช่น

หนึ่ง นายกรัฐมนตรีมีภารกิจต่างๆ ที่สำคัญอาจจะไม่สามารถมาพิจารณาลงนามในร่าง กม. ได้ทันทีทันใด สอง ซึ่งน่าจะเป็นเหตุผลสำคัญกว่าเหตุผลแรก นั่นคือ ต้องการให้เวลานายกฯได้พิจารณาไตร่ตรองตรวจสอบอีกครั้งหนึ่งในฐานะที่เป็น “ประมุขฝ่ายบริหาร” เพราะตามศักดิ์และสิทธิ์นั้น ประมุขฝ่ายบริหารไม่จำเป็นจะต้องมี “หน้าที่” ถึงขนาดที่ต้องทำตาม “ประมุขฝ่ายนิติบัญญัติ” อย่างเป็นกลไกอัตโนมัติขนาดนั้น ช่วงเวลา 20 วันก็คือช่วงเวลาของการ “พิจารณา” โดยเฉพาะร่าง กม. ที่อาจจะเป็นปัญหาส่งผลต่อความขัดแย้งแตกแยกในสังคม อันเป็นสิ่งที่ประมุขฝ่ายบริหารจะต้องคำนึงถึงอย่างเต็มๆ เพราะหนึ่งในอำนาจหน้าที่ของฝ่ายบริหารคือดูแลรักษาความสงบเรียบร้อยของบ้านเมือง ดังนั้น ช่วงเวลา 20 วันจึงเป็นช่วงที่ประมุขของรัฐผู้ซึ่งมีอำนาจหน้าที่สามารถใช้ทั้ง “ศาสตร์และศิลป์” ในการตัดสินใจ เพราะความเป็นศาสตร์ที่ชัดเจนคือ มีมาตรวัดว่าจะต้องไม่เกิน 20 วัน แต่ความเป็นศิลป์ก็คือ ความยืดหยุ่นที่จะใช้หนึ่งวัน สิบวัน หรือยี่สิบวันก็ได้

อย่างไรก็ตาม แม้ว่า “ประมุขฝ่ายบริหาร” จะมีเวลาถึง 20 วันก่อนนำขึ้นทูลเกล้าฯเพื่อรอการพิจารณาโปรดเกล้าฯจากประมุขของรัฐ (สถาบันพระมหากษัตริย์) แต่ประมุขฝ่ายบริหารหรือนายกรัฐมนตรียิ่งลักษณ์เลือกที่จะใช้วิจารณญาณภายใต้สิทธิ์ของตนที่จะพิจารณาลงนามอย่างรวดเร็ว นั่นคือ ใช้เวลาเพียง 3 ใน 20 วันเท่านั้นหรือถ้าคิดเป็นชั่วโมงก็คือ ใช้เวลาเพียง 72 ชั่วโมงเท่านั้น (72 ชั่วโมงเต็ม หากใช้สมองคิดอยู่ตลอดเวลาในเรื่องนี้ แม้ว่าจะเป็นเวลาทานข้าว เข้าห้องน้ำ นอน [หลับก็ยังฝันถึง !] ดูแลน้ำท่วม ฯลฯ) การเลือกที่จะใช้เวลาอันรวดเร็วอาจตีความได้ว่า ประมุขฝ่ายบริหารเห็นว่าเรื่องนี้ “ไม่มีปัญหาอะไร” หรือ “ถ้ามี ก็เอาอยู่” ซึ่งนั่นก็เป็นเรื่องของวิจารณญาณของท่านผู้เป็นถึงประมุขของฝ่ายบริหาร ผู้เขียนในฐานะประชาชนธรรมดา (เสียงเลือกตั้งเพียง 1 เสียง) คงไม่สามารถทัดทานการใช้เหตุผลในใจของท่าน เพราะท่านเป็นผู้ที่ได้รับความไว้วางใจจากเสียงข้างมากในสภาผู้แทนฯให้ดำรงตำแหน่งนี้ ก็เท่ากับได้รับความไว้วางใจจากคะแนนเสียงเลือกตั้งข้างมากในวันที่ 3 กรกฎาคม 2554 ที่ผ่านมา

ขณะเดียวกัน ก็มีผู้ยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งอยู่ในฐานะที่เป็น “ประมุขของฝ่ายตุลาการ” ให้พิจารณาวินิจฉัยร่างแก้ไข กม. ที่มาของ ส.ว. ว่าขัดต่อหลักการการปกครองของประเทศหรือไม่ ? หลักการที่ว่านี้มีหลายประการ เช่น ขัดต่อหลักการปกครองในระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญหรือที่บ้านเราเรียกว่า “ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข” หรือไม่ ? ซึ่งประเด็นที่อาจจะเป็นปัญหาก็คือ หลักประชาธิปไตย เพราะการปกครองแบบประชาธิปไตยสมัยใหม่ ไม่ว่าจะเป็นในสหรัฐอเมริกา อังกฤษและฝรั่งเศส หัวใจสำคัญมิได้อยู่ที่เพียงเสียงข้างมาก เพราะประชาธิปไตยที่เน้นเสียงข้างมากอย่างเดียวนั้นเกิดขึ้นและสูญพันธุ์ไปตั้งแต่ยุคกรีกโบราณเมื่อสองพันกว่าปีโน่น และหลังจากที่ประเทศตะวันตกเรียนรู้บทเรียนของประชาธิปไตยเสียงข้างมากแบบบรรพกาลนั้น ก็ได้พัฒนาประชาธิปไตยแบบใหม่ขึ้นมา ที่เรียกว่าระบอบ “เสรีประชาธิปไตย” ที่นอกจากจะขับเคลื่อนด้วยเสียงข้างมากแล้ว ยังต้องมีการตรวจสอบถ่วงดุลที่ชัดเจนเข้มแข็งและมีประสิทธิภาพ อันเป็นที่มาของระบอบการปกครองสมัยใหม่ที่ดำรงอยู่ในอเมริกา ฝรั่งเศสและอังกฤษ ที่แม้ว่าอังกฤษจะเป็นระบอบที่ยังคงไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ แต่ก็อยู่ภายใต้หลักการของการตรวจสอบถ่วงดุลนี้ไม่ต่างจากอเมริกาและฝรั่งเศส

ดังนั้น เมื่อร่าง กม. ที่มา ส.ว. ผ่าน “ประมุขฝ่ายนิติบัญญัติ” และกำลังผ่าน “ประมุขฝ่ายบริหาร” ไปสู่ “ประมุขของรัฐ” (ซึ่งจะอยู่ในพระราชวินิจฉัย 90 วัน ถือตามเกณฑ์พิจารณา ร่าง พ.ร.บ.) แต่ขณะเดียวกัน ก็ยังค้างอยู่ที่ “ประมุขฝ่ายตุลาการ” ดังนั้น ถ้าเรื่องถึง “ประมุขของรัฐ” แล้ว และก่อน 90 วัน มีข้อวินิจฉัยจาก “ประมุขฝ่ายตุลาการ” ออกมา ไม่ว่าผลจะเป็นอย่างไร ประมุขฝ่ายบริหารและประมุขฝ่ายนิติบัญญัติก็คงต้องนำไปพิจารณา เพราะหน้าที่ของ “ประมุขฝ่ายตุลาการ” คือ พิจารณาวินิจฉัยไม่ให้ร่างกฎหมายหรือกระบวนการพิจารณาออกกฎหมายหรือแนวนโยบายรัฐขัดต่อหลักการประชาธิปไตยและหลักการแห่งรัฐธรรมนูญ เพราะเรื่องดังกล่าวนี้เป็นเรื่องของ “การออกกฎหมายและกระบวนการออกกฎหมาย” ประมุขฝ่ายตุลาการก็ต้องทำหน้าที่ของตนไปเช่นนั้นเฉกเช่นเดียวกันกับประมุขอีกสองฝ่าย

ขณะเดียวกัน หาก ประมุขฝ่ายตุลาการใช้เวลาพิจารณาเรื่องนี้ล่าช้ากว่า 90 วัน ส่งผลให้สังคมได้รับรู้ถึงผลพระราชวินิจฉัยของประมุขของรัฐต่อร่าง กม. ที่มาของ ส.ว. ถ้าทรงไม่ลงพระปรมาภิไธย ประมุขฝ่ายบริหารก็ต้องรับมาให้ประมุขฝ่ายนิติบัญญัติกลับไปพิจารณา แต่ถ้าฝ่ายนิติบัญญัติพิจารณาแล้วยืนยันตามเดิม ก็สามารถประกาศในราชกิจจานุเบกษาได้ตามหลักการปกครองแบบรัฐสภา นั่นคือ อำนาจสูงสุดอยู่ที่รัฐสภา (อังกฤษ ญี่ปุ่น ไทย ฯ) แต่ถ้าหลังที่ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว แต่ผลคำวินิจฉัยของประมุขฝ่ายตุลาการเห็นว่าร่าง กม. นี้ขัดหลักการ ประมุขฝ่ายบริหารก็ต้องพิจารณานำเรื่องดังกล่าวไปให้ประมุขฝ่ายนิติบัญญัติพิจารณา หากไตร่ตรองแล้วว่า มีเหตุผลอันสมควรรับฟังจากประมุขฝ่ายตุลาการ เพราะประชาชนจับตาดูอยู่ และก็มีทั้งฝ่ายที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วย ดังนั้น ถ้าทุกฝ่ายกระทำหน้าที่อย่างรอบคอบสุขุมและละมุนละม่อม และให้ความสำคัญต่อกระบวนการไตร่ตรองอย่างถึงที่สุด นั่นคือ ยอมรับกระบวนการตรวจสอบกลั่นกรองถ่วงดุล สังคมโดยรวมก็จะเห็นถึงความตระหนักชั่งคิดรอบคอบในการใช้อำนาจที่แต่ละฝ่ายมีอยู่

แต่ถ้าหลังทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว ประมุขฝ่ายตุลาการวินิจฉัยว่าไม่ขัดต่อหลักการ แต่ประการใด เรื่องราวก็สิ้นสุดลง นั่นคือ ร่าง กม.ที่มาของ ส.ว. นี้ประกาศบังคับใช้ได้ และทุกฝ่ายก็ต้องยอมรับว่าเรื่องนี้ได้สิ้นสุดลงแล้ว

อย่างไรก็ตาม จากที่กล่าวไปแล้ว ประมุขฝ่ายตุลาการเองก็ต้องเล็งเห็นปัญหาในเรื่องเงื่อนเวลา และต้องพิจารณาด้วย “ศาสตร์และศิลป์” ที่จะทำให้เรื่องราวนี้ดำเนินไปโดยไม่เกิดปัญหาความขัดแย้งเชิงสถาบันตามมาด้วย เช่น ควรจะมีผลคำวินิจฉัยก่อนเงื่อนเวลา 90 วันที่กำหนดไว้ให้ประมุขของรัฐพิจารณาร่าง กม. ที่ประมุขฝ่ายบริหารได้ทูลเกล้าฯไป

ประเด็นสำคัญหรือข้อกังวลต่อร่างแก้ กม. ที่มาของ ส.ว. นี้ก็คือ ฝ่ายหนึ่งต้องการให้เงื่อนไขการลงสมัครรับเลือกตั้งเป็น ส.ว. นั้นอยู่ภายใต้หลักสิทธิ เสรีภาพที่ไม่จำกัด แต่อีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่า การไม่จำกัดหรือไม่พยายามจะออกแบบให้เหมาะสมจะนำไปสู่การมีวุฒิสภาที่เป็นเต็มไปด้วย “คนของพรรคการเมือง” ซึ่งก็มีความเป็นไปได้สูง เพราะฝ่ายนิติบัญญัติ (รัฐสภา) ยอมให้ “ลูก เมีย พ่อ แม่ และเครือญาติผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองสามารถลงสมัครรับเลือกตั้ง ส.ว.ได้” อีกทั้งยังเปิดโอกาสให้ “ผู้ที่เป็น ส.ส. ขณะนี้สามารถลาออกจากการเป็น ส.ส. แล้วโดดลงสมัครรับเลือกตั้งเป็น ส.ว. ได้ทันที โดยไม่ต้องเว้นระยะเวลาเลย”

แต่การมีระบบสองสภา นั่นคือ นอกจากจะมีสภาผู้แทนฯแล้ว ยังมีวุฒิสภา ก็เพราะต้องการให้วุฒิสภาทำหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลสภาผู้แทนฯและการทำงานของรัฐบาล ถ้าประชาชนเข้าใจการมีอยู่ของระบบสองสภาว่า ในการเลือก ส.ว. เขาไม่ควรเลือก “คนของพรรค” ไม่ว่าจะเป็นพรรคที่เขาชื่นชอบมากแค่ไหนก็ตาม หากคนแบบนี้มีเป็นจำนวนมากกว่าคนที่ยังคิดว่า ควรจะต้องเลือก “คนของพรรค” มาเป็น ส.ว. การแก้กฎหมายที่มาของ ส.ว. ที่กำลังจะเข้าสู่กระบวนการกลั่นกรองตรวจสอบถ่วงดุลของประมุขฝ่ายตุลาการและประมุขของรัฐนี้ก็จะไม่ก่อให้เกิดปัญหาต่อหลักการของระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยที่ใช้กันอยู่ขณะนี้ มิฉะนั้นแล้ว การมีวุฒิสภาก็จะเป็นสิ่งที่ซ้ำซ้อนกับสภาผู้แทนฯและไม่มีประโยชน์อันใดต่อสาธารณะ แต่จะกลับกลายเป็นการสร้างภาพลวงตาให้เข้าใจว่า ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยของไทยมีกลไกในการตรวจสอบถ่วงดุลและกฎหมายที่ผ่านรัฐสภามามีความถูกต้องชอบธรรม ทั้งๆ ที่จริงเป็นการควบรวมอำนาจโดยอ้างหลักสิทธิเสรีภาพโดยไม่มีเงื่อนไข และจะนำไปสู่การสร้างปัญหาต่อสถาบันทางการเมืองต่างๆ ให้พังทลายลง

แต่ทั้งนี้ทั้งนั้น ในที่สุดแล้ว หากร่าง กม. นี้ผ่าน หัวใจสำคัญที่เหลืออยู่อย่างเดียวที่จะเป็นความหวังที่จะรักษาเสถียรภาพและความมั่นคงของอนาคตทางการเมืองของเราก็คือ วิจารณญาณความเข้าใจและการกลั่นกรองตรวจสอบ “ของ” และ “โดย” “ประชาชน” ผู้ที่ได้ชื่อว่าเป็น “เจ้าของอำนาจอธิปไตย” เท่านั้น

สำนักงานบัญชี,สำนักงานสอบบัญชี,ทำบัญชี,สอบบัญชี,ที่ปรึกษา,การจัดการ,เศรษฐกิจการลงทุน