การปฏิรูประบบงบประมาณ การคลัง และการบริหาร

โดย : พูลทรัพย์ ปิยะอนันต์ อดีตผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ และอดีตผู้ตรวจการแผ่นดิน

จาก กรุงเทพธุรกิจออนไลน์

1. ปรับปรุงระบบงบประมาณให้มีการจัดทำงบประมาณระยะปานกลาง (Medium - Term Expenditures Framework)

ภายใต้กรอบแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และสอดคล้องกับการคาดการณ์ทางเศรษฐกิจและการคลัง โดยจัดทำงบประมาณปีใหม่ และประมาณการงบประมาณล่วงหน้า (Forward Estimates) อีก 3 ปี เพื่อให้มีการพิจารณาภาระงบประมาณในอนาคตตามแผนยุทธศาสตร์ (Strategic Plan) และแผนกลยุทธ์ (Corporate Plan) ให้สอดคล้องกับประมาณการรายรับและการคาดการณ์ทางเศรษฐกิจและการคลัง กับปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวกับงบประมาณตามแนวทางที่กำหนดในรัฐธรรมนูญมาตรา 167-169 ซึ่งรัฐธรรมนูญได้ประกาศใช้มา 6 ปีเศษแล้วยังไม่ได้ปรับปรุงให้เสร็จสิ้น และนำมาใช้ได้

2. ควรมีการปรับปรุงกฎหมายงบประมาณในประเด็นอื่นๆ ดังนี้

2.1 เมื่อมีการตัดทอนงบประมาณในขั้นตอนการพิจารณาของรัฐสภาก็ให้ลดทอนวงเงินงบประมาณลงแล้วนำเข้าคลัง มีให้อาศัยช่องทางนี้ในการนำงบประมาณที่ตัดทอนไปใช้จ่ายเพื่อการอื่น อันเป็นช่องทางหาประโยชน์อย่างกว้างขวางถ้วนทั่ว ทั้งๆ ที่รัฐธรรมนูญมาตรา 168 วรรค 6 ได้กำหนดไว้ว่า “ในการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา หรือของคณะกรรมาธิการ การเสนอ การแปรญัตติ หรือการกระทำด้วยประการใดๆ ที่มีผลให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือกรรมาธิการ มีส่วนไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่ายจะกระทำมิได้”

2.2 รายการในงบกลางควรมีน้อยที่สุด และจำนวนเงินน้อยที่สุด เฉพาะที่จำเป็นจริงๆ เท่านั้น และห้ามโอนไปใช้ในรายการอื่น เพื่อสร้างความโปร่งใสทางการงบประมาณ

3. พัฒนางบประมาณแผ่นดินให้เป็นแหล่งเงินทั้งหมด เพื่อการใช้จ่าย (Holistic Source of Expenditures) เพื่อจะได้เป็นภาพรวมภาระการใช้จ่ายของแผ่นดินอย่างแท้จริง และสามารถเปรียบเทียบลำดับความสำคัญ แผนงาน แผนงานรอง โครงการ และรายการต่างๆ เพื่อการจัดสรรงบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพ และสาธารณชนสามารถเข้าใจและตรวจสอบได้ง่ายด้วย

3.1 ปรับปรุงกฎหมายการคลังมิให้มีการออกพระราชกฤษฎีกา หรือพระราชบัญญัติเงินกู้ และมิให้มีการกู้เงินเพื่อใช้จ่ายโครงการในลักษณะนอกเงินงบประมาณ (Off - Budget Expenditures) ระหว่างปี ซึ่งต้องมาตั้งใช้คืนในงบประมาณประจำปีกับเปิดช่องให้มีการอนุมัติโครงการประชานิยมต่างๆ เช่น การโดยสารรถเมล์ฟรี รถไฟฟรี และการตรึงราคาน้ำมันดีเซล เป็นต้น จนไม่สอดคล้องกับวินัยและความเสี่ยงสูงด้านการคลัง (Fiscal Discipline and High Fiscal Risk) นอกจากนี้ ยังมีโครงการประชานิยมจากการเมืองที่ขาดการพิจารณาอย่างรอบคอบด้านความสามารถในการใช้ทรัพยากร (Absorptive Capacity) และผลกระทบในอนาคต โครงการเหล่านี้จึงมักล่าช้า ไม่เป็นไปตามแผนเป้าหมาย ไม่บรรลุสัมฤทธิผลนอกเหนือจากการเป็นภาระงบประมาณมากมาย เช่น โครงการไทยเข้มแข็ง โครงการจำนำข้าว โครงการรถคันแรก การอุดหนุนปัจจัยการผลิตยางพารา เป็นต้น โครงการเงินกู้จากต่างประเทศก็มีปัญหาเช่นเดียวกัน และยังต้องเสียค่าผูกพันเงินกู้ด้วย เช่น โครงการเงินกู้ก่อสร้างอาคารสาธารณสุขและครุภัณฑ์ และโครงการเงินกู้เพื่อปรับโครงสร้าง (Structural Adjustment Loan - SAL) เป็นต้น

3.2 ปรับปรุงกฎหมายที่ให้นำเงินภาษีอากรบางส่วนไปใช้จ่ายได้ โดยไม่ผ่านการงบประมาณ ทำให้ไม่สามารถพิจารณาการจัดสรรและการใช้งบประมาณและเงินแผ่นดินในภาพรวมได้อย่างเหมาะสมมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล

3.3 แก้ไขรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้ต้องมีการจัดสรรงบประมาณให้องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญอย่างเพียงพอ ทำให้รัฐบาลและสำนักงบประมาณต้องจัดสรรงบประมาณให้มาก เพราะเกรงว่าจะถูกกล่าวหาและวินิจฉัยว่าจัดสรรงบประมาณไม่เพียงพอ อีกทั้งยังให้งบประมาณเป็นเงินก้อน (Lump Sum) ทำให้หน่วยงานเหล่านี้นำเงินที่เหลือใช้ ซึ่งมักไม่ประหยัดอยู่แล้วไปฝากสถาบันการเงินเพื่อรับดอกเบี้ย ทั้งที่รัฐต้องกู้เงินมาใช้จ่าย ซึ่งตามหลักการงบประมาณนั้น เงินงบประมาณจะพอหรือไม่ ย่อมขึ้นอยู่กับปริมาณที่ทำสำเร็จ ขั้นตอนและวิธีการทำงาน (Working Strategy and Procedure) ว่าทำอย่างมีประสิทธิภาพและชาญฉลาด (Efficient and Smart) หรือไม่ด้วย

4. ลดค่าใช้จ่ายด้านการบริหาร งบประจำ และงบอาคารสถานที่ เพื่อผันงบประมาณ (Redeploy Budget) ไปใช้ในงบลงทุนโครงการพื้นฐาน และโครงการสนับสนุนการผลิตและสร้างรายได้ (Infra-structure and Productive Projects) เนื่องจาก

4.1 งบบริหาร และงบประจำของรัฐสภาสูงมาก เพราะขอเองพิจารณาเองอนุมัติเอง

4.2 มักมีการอนุมัติการสร้างและเช่าอาคารเพื่อการบริหาร ซึ่งนอกจากจะสร้างภาระงบประมาณการก่อสร้าง หรือค่าเช่าที่สูงแล้ว ยังสร้างภาระงบประจำอื่นๆ ตามมาอีกมาก เช่น ค่าจ้างบุคลากร ค่าสาธารณูปโภค ค่าบำรุงรักษา ค่าซ่อมแซม และค่ารักษาความปลอดภัย เป็นต้น

4.3 การจัดการแสดงเผยแพร่กิจกรรมและมหกรรมต่างๆ (Exhibitions and Events) ควรต้องระวังอย่างยิ่ง เนื่องจากสามารถใช้ประชาสัมพันธ์ตนเอง หาเสียง และหาประโยชน์ได้ง่าย เพราะไม่มีราคากลาง บางกรณีใช้เงินมากกว่า 100 ล้านบาท จึงควรพิจารณาอย่างถี่ถ้วนในความจำเป็น และประโยชน์ต่อรัฐและประชาชนอย่างถี่ถ้วนรอบคอบ และควรมีการตั้งงบประมาณให้น้อยที่สุด ประหยัด และไม่ควรใช้งบประมาณระหว่างปีที่มิได้ตั้งงบประมาณไว้

4.4 การที่สามารถออกเพียงกฤษฎีกาก็ตั้งองค์การมหาชนได้ ทำให้มีการตั้งองค์การมหาชนต่างๆ อย่างมากมายเกินสมควร และบางแห่งก็ซ้ำซ้อนหรือแยกจากงานของส่วนราชการ ผู้บริหารองค์กรเมื่อผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการบริหารแล้วต้องได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีอีก และได้รับเงินเดือนสูงมาก บางตำแหน่งรับเงินเดือนสูงกว่านายกรัฐมนตรี และผู้บริหารคณะกรรมการบริหารกับผู้ทรงคุณวุฒิก็มักผูกพันกับการเมืองและผลประโยชน์ตอบแทนทางการเมือง

5. ควรมีการทบทวนยุทธศาสตร์และกลวิธีทางด้านงบประมาณต่างๆ ทั้งหมด ตัวอย่างเช่น งบประมาณและหน่วยงานด้านการส่งเสริม และพัฒนาการวิจัย การรวมโรงเรียนขนาดเล็ก เขตการศึกษา และกองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษา โครงการนมโรงเรียน กองทุนต่างๆ เป็นต้น ให้มีการจัดสรรงบประมาณและการปฏิบัติงานที่ชาญฉลาด ไม่ซ้ำซ้อน และประหยัดงบประมาณ โดยได้ผลลัพธ์และผลสำเร็จที่ดีทั้งด้านปริมาณและคุณภาพ

6. โครงการและเรื่องที่ต้องใช้งบประมาณที่อนุมัติในการประชุมคณะรัฐมนตรี ซึ่งได้กำหนดหลักการไว้ให้มีลำดับความสำคัญสูงในการตั้งงบประมาณหรือการใช้งบประมาณ ไม่สมควรจะมีอีกแล้ว เมื่อมีการจัดทำงบประมาณล่วงหน้าดังกล่าวในข้อ 1 เพื่อให้มีวินัยทางการคลังโดยให้ของบประมาณประจำปี

7. ปรับปรุงกฎหมายงบประมาณให้มีการติดตามและประเมินผลอย่างจริงจังและต่อเนื่อง เพื่อให้ทราบปัญหา การบรรลุผลงาน ผลลัพธ์ และผลสำเร็จ ทั้งนี้ เพื่อใช้ในการเร่งรัดการดำเนินงานทบทวนหรือยุบเลิกโครงการที่หมดความจำเป็นหรือไม่ได้ผลลัพธ์หรือผลสำเร็จที่กำหนดไว้ โดยสมควรตั้งเป็นหน่วยงานอิสระ เพื่อจะได้พิจารณาอย่างโปร่งใส เป็นกลาง มีหลักวิชาและหลักวิชาชีพงบประมาณ (Budget Professionalism) โดยแท้จริง ไม่ถูกครอบงำโดยการเมือง

8. การจัดสรรงบประมาณให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ควรปรับปรุงให้เป็นเงินอุดหนุนเฉพาะกิจมากขึ้น เพื่อป้องกันมิให้นำเงินไปใช้โดยไม่จำเป็น และ/หรือขาดประสิทธิภาพ อีกทั้ง ควรทบทวนกฎหมายที่องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นกู้เงินได้ เพราะเป็นช่องทางให้กู้เงินไปใช้จนเกินตัว มีความจำเป็นน้อย ไม่ประหยัด ขาดประสิทธิภาพ หาประโยชน์ และประชานิยมโดยขาดการพิจารณาความเสี่ยงอย่างจริงจัง เป็นต้นซึ่งเสี่ยงต่อการล้มละลายดังเช่น เทศบาลมลรัฐดีทรอยต์ของสหรัฐฯ ที่พลเมืองมีความรู้สูง ควรเฝ้าระวังได้ดี แต่ก็ถูกศาลสั่งให้ล้มละลาย และปัญหาหนี้มหาศาลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีน เป็นต้น

9. การลดหรือปรับภาษี และการอุดหนุนด้านพลังงานต่างๆ ที่มักเป็นโครงการหรือนโยบายประชานิยม ซึ่งมีผลกระทบ และผลด้านบวกและลบในอนาคตและภาระงบประมาณอย่างกว้างขวางกับสามารถหาประโยชน์ได้ง่าย จึงควรออกเป็นพระราชบัญญัติโดยผ่านมติสองในสามของรัฐสภา ไม่ใช่เพียงแต่การอนุมัติโดยคณะรัฐมนตรีหรือการออกพระราชกฤษฎีกา เช่น โครงการรถคันแรก การลดอัตราภาษีเงินได้ การลดภาษีสรรพสามิตน้ำมันและแก๊ส การใช้ไฟฟ้าฟรี เป็นต้น

10. ก่อนมีการตั้งกรรมการและผู้บริหารรัฐวิสาหกิจและองค์การมหาชน ควรมีการคัดสรรรายชื่อ (Prequalify and Selection List) ผู้ที่เหมาะสมเป็นกรรมการและผู้บริหารในตำแหน่งต่างๆ ขึ้นบัญชีไว้สำหรับการแต่งตั้งเมื่อมีตำแหน่งว่าง เพื่อสร้างความโปร่งใสและให้สาธารณชนได้ตรวจสอบอย่างกว้างขวางตลอดเวลา มีความสามารถและความซื่อสัตย์สุจริต มืออาชีพ และไม่ผูกพันการเมือง ดังที่ต่างประเทศที่เคยประสบปัญหาวิกฤตการณ์ด้านเศรษฐกิจและการคลังมาแล้วได้ดำเนินการ

11. การปฏิรูปใดๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการปฏิรูปโครงสร้างการบริหารที่เพิ่มหน่วยงานหรืองานที่ต้องใช้งบประมาณเพิ่มเติมต้องพิจารณาโดยรอบคอบมาก ทั้งด้านการบริหารภาระด้านงบประมาณและผลลัพธ์จากมืออาชีพที่มีความรู้ รอบรู้ และประสบการณ์อย่างมาก อีกทั้งก็ควรผ่านการอนุมัติของรัฐสภาด้วยเสียงสองในสาม เพราะจะมีผลกระทบอย่างกว้างขวางด้านการบริหาร บุคลากร และงบประมาณตลอดไป การระบุให้มีการตั้งหน่วยงานในรัฐธรรมนูญก็ไม่ควรกระทำอย่างยิ่ง เพราะหากไม่ดำเนินการจะถูกฟ้องว่าขัดรัฐธรรมนูญ และจะเลิกไม่ได้ เมื่อเห็นว่าไม่ได้ผลสำเร็จ (Result) เพราะต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญเท่านั้น แต่มักไม่ย่อมให้แก้รัฐธรรมนูญอีก

นอกจากนี้ “การปฏิรูป” ที่มีการเปลี่ยนแปลงไปสู่แนวคิดใหม่ แนวทางใหม่ และโครงสร้างใหม่ โดยสิ้นเชิง หรือ “การพลิกฟ้าพลิกแผ่นดิน (Radical)” นั้นยากที่จะคาดการผลดีผลเสียในอนาคตได้ จึงมักสร้างปัญหาและภาระต่างๆ ติดตามมาอย่างมากโดยตลอด และแก้ไขไม่ได้หรือทำได้ยากที่สุด เพราะมีผู้รับประโยชน์และเสียประโยชน์ (Vested Interest) จำนวนมาก เช่น การปฏิรูปการศึกษา การออกนอกระบบของมหาวิทยาลัย การกระจายอำนาจไปสู่องค์กรส่วนท้องถิ่น การตั้งการกระทรวงวัฒนธรรม กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา และสำนักงานพัฒนาระบบราชการ (กพร.) เป็นต้น นอกจากนี้ การตั้งองค์กรอนุมัติงบประมาณการวิจัยมากมาย ซึ่งสร้างปัญหาแผนวิจัยและนวัตกรรมภาพรวมของประเทศ ความซ้ำซ้อนและแข่งขันการของบประมาณ รวมทั้งทำการวิจัยเองด้วย โดยขาดการพิจารณาด้านแผนการวิจัยรวมของประเทศเชิงบูรณาการ และการวางแผนกับบริหารที่ดีและชัดเจน (Research Planning and Management)

ดังนั้น การวิจัย นวัตกรรมและศักยภาพการแข่งขันของไทย จึงล้าหลังตกอันดับอย่างต่อเนื่อง ซึ่งในต่างประเทศจะมีองค์กรเดียวเท่านั้นที่จัดทำและดูแลแผนวิจัย และนวัตกรรมกับจัดสรรงบประมาณและติดตามประเมินผลอย่างบูรณาการ โดยให้มหาวิทยาลัยสร้างผลงาน และชื่อเสียงการวิจัย เพื่อขอการสนับสนุนงบประมาณวิจัยจากภาครัฐ และจากภาคเอกชน

สำนักงานบัญชี,สำนักงานสอบบัญชี,ทำบัญชี,สอบบัญชี,ที่ปรึกษา,การจัดการ,เศรษฐกิจการลงทุน