นโยบายที่อยู่อาศัยในออสเตรเลีย (1)

โดย : ดร.ประศาสน์ ตั้งมติธรรม

จาก กรุงเทพธุรกิจออนไลน์

Vivienne Milligan และ Simon Pinnegar แห่ง City Research Center, University of New South Wales ทำการวิจัยบรรณานุกรมว่าด้วยนโยบายที่อยู่อาศัย

ในออสเตรเลียตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จนถึงปี 2009 และได้ให้ข้อสรุปว่า ปี 2008 เป็นจุดเปลี่ยนที่ข้อกำหนดนโยบายสาธารณะของออสเตรเลียที่ใช้งานมายาวนานที่สุด ต้องพบกับจุดจบภายหลังการใช้งานมา 63 ปีอย่างเกือบจะต่อเนื่องกันมาในฐานะที่เป็นโครงสร้างการบริหารและการเงินสำหรับการช่วยเหลือเรื่องที่อยู่อาศัยแก่ประชาชน แล้วแทนที่ด้วยข้อตกลงระหว่างรัฐต่างๆ ในออสเตรเลียที่ใช้กำหนดนโยบายที่อยู่อาศัยและผลักดันการปฏิรูปเคหะสาธารณะในอนาคต

นโยบายที่อยู่อาศัยหลังสงครามของออสเตรเลียสนับสนุนการพัฒนาที่อยู่อาศัยภาคเอกชนและการพัฒนาชานเมืองของเมืองต่างๆ ที่ผุดขึ้นมาเป็นดอกเห็ดพร้อมๆ กับการพัฒนาทางเศรษฐกิจ ทั้งนี้เพื่อเป็นการสร้างรัฐสวัสดิการแก่ผู้กินเงินเดือนโดยมีจุดสำคัญอยู่ที่การเป็นเจ้าของที่อยู่อาศัยของมวลมหาชน ด้วยนโยบายเช่นนี้ออสเตรเลียกลายเป็นประเทศที่อยู่ในอันดับต้นๆ ของกลุ่ม OECD ที่มีอัตราความเป็นเจ้าของที่อยู่อาศัยถึงร้อยละ 70 ในทศวรรษที่ 1970

เมื่อนโยบายเช่นนั้นนำไปสู่ความสำเร็จ ความเฟื่องฟูของตลาดที่อยู่อาศัยและสภาวะที่แนวคิดเสรีนิยมใหม่แพร่หลายโดยทั่วไป ทำให้รัฐบาลกลางออสเตรเลียเริ่มลดบทบาทของรัฐบาลตั้งแต่ทศวรรษที่ 1970 นั้นเอง งบประมาณที่ใช้สำหรับที่อยู่อาศัยลดลงจาก 0.8% เป็น 0.4% ของ GDP ในระหว่างปี 1976 และ 1998 โครงการที่ถูกยกเลิกไปภายหลังการเปิดเสรีทางการเงินและความล้มเหลวของเงินให้กู้ยืมที่อยู่อาศัยของรัฐนิวเซาท์เวลส์และวิคตอเรียประมาณทศวรรษที่ 1990 ได้แก่ อัตราดอกเบี้ยสินเชื่อผ่อนบ้านที่รัฐบาลกำหนด โครงการที่อยู่อาศัยสำหรับผู้มีรายได้น้อย และ โครงการช่วยเหลือเงินดาวน์แก่ผู้ซื้อบ้านครั้งแรก ในขณะเดียวกัน ภาระการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานของรัฐบาลที่สูงขึ้นจากการกระจายของตัวเมืองต่างๆ เริ่มนำไปสู่การจำกัดการขยายตัวของเมือง

ในขณะเดียวกัน ระบบที่อยู่อาศัยผู้มีรายได้น้อยเริ่มไม่สามารถคงอยู่ต่อไปได้ทั้งในเชิงสังคมและการเงิน เนื่องจากความช่วยเหลือที่ให้เป็นเจ้าของที่อยู่อาศัยหมดไป องค์กรที่รับผิดชอบถูกยกเลิกไป อุปทานที่อยู่อาศัยผู้มีรายได้น้อยคงที่ คุณสมบัติของผู้เช่าที่อยู่อาศัยจะต้องสูงขึ้น และ รายได้ของเจ้าของที่อยู่อาศัยให้เช่าลดลง ทั้งหมดนี้นำไปสู่การเกิดชุมชนเสื่อมโทรมของกลุ่มที่ไม่มีความสามารถเข้าถึงที่อยู่อาศัยได้ ในออสเตรเลียที่อยู่อาศัยให้เช่าเป็นที่พึ่งของผู้มีรายได้น้อย ในปี 1996 ครัวเรือนที่จัดอยู่ในขั้นยากจนภายหลังจ่ายค่าเช่าบ้านแล้วมีสูงถึงร้อยละ 36 เพิ่มขึ้นจากร้อยละ 30 เมื่อ 10 ปีก่อนหน้านั้น

ปี 1991 รัฐบาลพรรคเสรีนิยมของนายจอห์น โฮเวิร์ด ได้รับเลือกตั้งเข้ามาและได้ทำการทบทวนนโยบายที่อยู่อาศัยแห่งชาติโดยยึดหลักความคุ้มค่าของค่าใช้จ่าย อย่างไรก็ตาม การเปลี่ยนแปลงทางนโยบายไม่อาจดำเนินไปจนเห็นผลที่เกิดขึ้นเนื่องจากพรรคนี้พ่ายแพ้การเลือกตั้งในปี 1996 ด้วยเหตุที่นโยบายที่อยู่อาศัยของพรรคเสรีนิยมได้รับการวิพากษ์วิจารณ์ที่ไม่ดีนัก รัฐบาลใหม่จึงลดบทบาทตนเองในเรื่องที่อยู่อาศัยโดยสิ้นเชิง กล่าวกันว่า การลงทุนของภาครัฐบาลในเรื่องที่อยู่อาศัยตั้งแต่ทศวรรษที่ 1990 จนถึงปี 2008 ลดลงกว่าจำนวนที่ควรจะเป็นถึง AUD 2,000 ล้าน หรือเทียบเท่าจำนวนที่อยู่อาศัยถึง 90,000 หน่วย สำหรับผู้มีรายได้น้อย 5% ของครัวเรือนทั้งหมด ส่วนที่อยู่อาศัยให้เช่าก็ขาดแคลนถึง 251,000 หน่วย เทียบกับประมาณ 150,000 หน่วยในปี 1996

ข้อมูลที่น่าสนใจอีกด้านหนึ่งที่เกี่ยวกับที่อยู่อาศัยในออสเตรเลียคือ แนวโน้มราคาที่อยู่อาศัยได้เพิ่มสูงเกินกว่าแนวโน้มของรายได้ครัวเรือนมาตลอดตั้งแต่ปี 1970 จนกระทั่งราคาที่อยู่อาศัยสูงเกินกว่ารายได้ถึงกว่า 30% ในปี 2008 Milligan & Pinnegar ได้ให้ความเห็นว่า การหักลดหล่อนภาษีที่ให้แก่ผู้ซื้อบ้านและผู้ลงทุนที่อยู่อาศัยให้เช่าที่มากเกินไป ทำให้เกิดการเก็งกำไรจนราคาที่อยู่อาศัยพุ่งสูงเกินไป นอกจากนี้ยังเห็นว่าการวางผังเมืองที่อ่อนแอและการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานที่น้อยเกินไปก็ทำให้ค่าครองชีพสูงกว่าที่ควรจะเป็นภายใต้เมืองที่ผุดขึ้นเป็นดอกเห็ดและระยะทางระหว่างบ้านกับที่ทำงานที่เพิ่มขึ้น

ความรุนแรงของปัญหาที่อยู่อาศัยที่เกิดขึ้นกลายเป็นเรื่องรณรงค์ที่สำคัญในการเลือกตั้งปี 2003 และ 2007 ในขณะเดียวกันฝ่ายที่เกี่ยวข้องกับที่อยู่อาศัยทุกฝ่ายได้รวมตัวกันเป็น Housing Summit Groups และเรียกร้องให้มีผู้นำทางนโยบายระดับชาติจนกระทั่ง Social Democratic Party และ Australian Labor Party ได้ตอบสนองอย่างจริงจัง

นโยบายที่อยู่อาศัยของรัฐบาลออสเตรเลียปัจจุบันตั้งอยู่บนพื้นฐานของ National Affordable Housing Agreement (NAHA) ซึ่งมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2009 โดยมีวัตถุประสงค์สำคัญในการขจัดความเปลี่ยนแปลงที่มีอยู่เสมอในเรื่องการแบ่งความรับผิดชอบระหว่างรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่น ด้วยการลดข้อกำหนดรายละเอียดการให้บริการสาธารณะต่อรัฐบาลท้องถิ่นแต่กำหนดความรับผิดชอบที่มีต่อผลสัมฤทธิ์แทน

นโยบายที่อยู่อาศัยใหม่นี้แบ่งออกได้เป็นส่วนของนโยบายเชิงรุกและนโยบายเชิงป้องกัน ซึ่งอาจกล่าวได้อีกนัยหนึ่งว่าเป็นนโยบายเชิงภาษีและนโยบายเมืองตามลำดับ นโยบายเชิงรุกที่เป็นกลไกและกระบวนการได้มีการตกลงกันผ่านคณะกรรมการร่วมของรัฐบาลกลาง รัฐบาลรัฐ และ รัฐบาลท้องถิ่นอื่นๆ โดยมีเรื่องที่มีลำดับความสำคัญก่อนดังนี้คือ การรวมบริการผู้ไร้ที่อยู่อาศัยเข้ากับการบริการเคหะโดยทั่วไป การลดการกระจุกตัวของผู้ด้อยโอกาสในโครงการเคหะของรัฐบาล การปรับปรุงกำลังการผลิตที่อยู่อาศัยขององค์กรที่ไม่หวังกำไร การส่งเสริมประสิทธิภาพของอุปทานที่อยู่อาศัยโดยการวางแผนและกระบวนการอุปทานของที่ดิน การปรับปรุงการเข้าถึงบริการเคหะในตัวเมืองของชาวพื้นเมือง

นโยบายเชิงป้องกันเป็นส่วนที่ลดผลกระทบวิกฤติการเงินโลกต่อเศรษฐกิจของออสเตรเลีย ซึ่งอาจแบ่งออกได้อีกเป็น 2 ส่วนคือ ส่วนแรกเป็นเงินช่วยเหลือที่ให้แก่ผู้ซื้อบ้านครั้งแรก และส่วนที่สองเป็นการลงทุนอย่างขนานใหญ่เพื่อสร้างที่อยู่อาศัยเพิ่มเติม

โครงการช่วยเหลือผู้ซื้อบ้านครั้งแรกให้เงินเพิ่มอีก AUD 7,000 รวมเป็น AUD 14,000 สำหรับบ้านที่มีอยู่แล้วและให้เงินเพิ่มอีก AUD 14,000 รวมเป็น AUD 21,000 สำหรับบ้านที่สร้างใหม่ ซึ่งเมื่อเทียบกับราคาบ้านปานกลางแล้วคิดเป็นร้อยละ 3.50 และเทียบกับราคาอาคารชุดปานกลางแล้วคิดเป็นร้อยละ 5.25 โดยมีวงเงินที่จัดไว้ AUD 2,100 ล้าน การช่วยเหลือ 5% อาจจะพอใช้ได้ แต่น้อยกว่านั้นไม่น่าจะเกิดผลมากนัก

โครงสร้างที่อยู่อาศัยเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจได้จัดวงเงินไว้ AUD 6,000 ล้านเพื่อสร้างที่อยู่อาศัยใหม่ภาครัฐบาลจำนวน 20,000 หน่วยใน 3 ปี ระหว่างปีงบประมาณ 2008-9 ถึง 2010-12 และอีก AUD 400 ล้านใน 2 ปี สำหรับซ่อมแซมที่อยู่อาศัยภาครัฐบาล ซึ่งถือได้เป็นโครงการที่มีขนาดใหญ่ที่สุดตั้งแต่ทศวรรษที่ 1980 นอกจากนี้โครงการนี้ยังเน้นการมอบหมายงานให้แก่ผู้ประกอบการภาคเอกชนที่ไม่หวังผลกำไรแต่มีผลประกอบการดี

นอกจากนี้ รัฐบาลออสเตรเลียยังมีมาตรการในช่วงปลายปี 2008 ถึงต้นปี 2009 ในการจัดการกับปัญหาสภาพคล่องที่ลดลงในตลาดเงิน สินเชื่อที่ลดลง และ ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นกับตลาดที่อยู่อาศัยและผู้ให้กู้ยืมจากความเสี่ยงที่เพิ่มขึ้นจากการว่างงานที่เพิ่มขึ้นจนครัวเรือนจำนวนหนึ่งอาจเสียความเป็นเจ้าของที่อยู่อาศัยไป มาตรการที่เป็นรูปธรรมคือ การค้ำประกันเงินกู้ยืมจากสถาบันการเงินออสเตรเลียและต่างประเทศเป็นเวลา 3 ปี และ การแทรกแซงตลาดโดยซื้อ residential mortgage-backed securities (RMBS) ที่คละคุณภาพเป็นจำนวนเงิน AUD 8,000 ล้าน ทั้งนี้ เพื่อเป็นการเพิ่มสภาพคล่องแก่สถาบันการเงินขนาดเล็ก ต่อมาได้มีการเจรจากับธนาคารต่างๆ โดยมีเงื่อนไขให้ธนาคารต่างๆ ใช้ความยืดหยุ่นต่อผู้กู้ยืมเงินโดยการพักชำระดอกเบี้ย 12 เดือน ซึ่งจะทบเข้าไปในเงินต้นและชำระภายหลังได้

อ่านต่อฉบับวันจันทร์ที่ 12 พ.ค. 57

-----------

ที่มา : Milligan, Vivienne and Pinnegar, Simon, “Recent Developments in Housing Policy in Australia in Comparative Perspective,” a paper prepared for International Housing Conference Housing Assets, Housing People, Glasglow, September 1-4, 2009.

สำนักงานบัญชี,สำนักงานสอบบัญชี,ทำบัญชี,สอบบัญชี,ที่ปรึกษา,การจัดการ,เศรษฐกิจการลงทุน