กฎหมาย Dodd Frank ไปถึงไหนแล้ว

โดย : ผศ.ดร.บุญธรรม รจิตภิญโญเลิศ

จาก กรุงเทพธุรกิจออนไลน์

ระเบียบการกำกับสถาบันการเงินที่โด่งดังที่สุด นอกจากบาเซิลของ Bank for International Settlements (BIS) แล้ว ยังมีกฎหมายดอดด์แฟรงก์ของสหรัฐ

ซึ่งเริ่มต้นถือกำเนิดมาเมื่อกว่า 4 ปีที่แล้ว ถึงวันนี้ ลองมาตรวจสอบว่าในแต่ละกฎหมายดังกล่าวในแต่ละหมวดสำคัญ ก้าวหน้าไปถึงไหนบ้างแล้ว ผมขอแบ่งหัวข้อออกเป็น 6 ประเด็น เพื่อให้เข้าใจง่ายและคลอบคลุมโดยสมบูรณ์ที่สุด ดังนี้

หนึ่ง การดำรงเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยงขั้นต่ำ ได้มีการปรับปรุงใน 4 จุดใหญ่ ได้แก่ หนึ่ง การเพิ่มความเข้มงวดในการนิยามคำว่าเงินกองทุน สอง การเพิ่มอัตราส่วนเงินกองทุนชั้นที่ 1 (Tier 1) ขั้นต่ำต่อสินทรัพย์เสี่ยงจากร้อยละ 4 ให้เป็นร้อยละ 6 สาม เพิ่มอัตราส่วนเงินกองทุนชั้นที่ 1 ประเภทหุ้นสามัญขั้นต่ำต่อสินทรัพย์เสี่ยง (Common Equity Tier 1) เป็นร้อยละ 4.5 ท้ายสุด กฎหมายดังกล่าว ยังบังคับให้ดำรงเงินกองทุนเพิ่มเติมอีกหนึ่งชั้น (Capital Conservation Buffer) อีกร้อยละ 2.5

ทั้งนี้ เนื้อหาของกฎหมายดอดด์แฟรงก์ ใน Section 71 หรือ Collins Amendment ได้บังคับให้สถาบันการเงินของสหรัฐต้องดำรงเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยงเกินกว่าอัตราส่วนขั้นต่ำทางกฎหมาย นอกจากนี้ สำหรับสถาบันการเงินขนาดใหญ่และระดับนานาชาติที่ก่อให้เกิดความเสี่ยงเชิงระบบต่อเศรษฐกิจโดยรวม ต้องดำรงอัตราส่วน Leverage (หนี้สินต่อสินทรัพย์) และ เงินกองทุนสำหรับไว้ลดการแกว่งตัวของสภาพเศรษฐกิจ (Countercyclical capital buffer) โดยสถาบันการเงินขนาดใหญ่จะทดลองเริ่มปฏิบัติตามกฎดังกล่าวในเดือนมกราคม 2014 สำหรับสถาบันการเงินขนาดเล็กซึ่งธุรกิจไม่มีความซับซ้อนจะทดลองเริ่มปฏิบัติตามกฎดังกล่าว เดือนมกราคม 2015

กฎเกณฑ์ดังกล่าวก่อให้เกิดผลกระทบสำคัญต่อสถาบันการเงินและเศรษฐกิจโดยรวม ได้แก่ หนึ่ง การเปลี่ยนแปลงทั้งคุณภาพและปริมาณของเงินกองทุนซึ่งใช้เวลาเพียง 4 ปีในการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวสำหรับแบงก์ในสหรัฐ สอง ได้แก้ไขวิธีการคำนวณสินทรัพย์เสี่ยงซึ่งเป็นจุดบกพร่องที่ได้ค้นพบในช่วงวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ สาม ยกระดับการกำกับสถาบันการเงินสหรัฐให้เทียบชั้นกับนานาชาติ

จะว่าไปไฮไลต์ของกฎหมายดอดด์แฟรงก์ ได้แก่ การให้สถาบัน Saving and Loan ต้องดำรงเงินกองทุนที่ประเมินด้วยระดับความเสี่ยงและ Leverage เป็นครั้งแรก

สอง การทดสอบภาวะวิกฤติสำหรับสถาบันการเงินขนาดใหญ่ของสหรัฐนั้น ได้มีการทดสอบไปหลายครั้งหลังจากเกิดวิกฤติแฮมเบอร์เกอร์ อย่างไรก็ดี ในปีหน้าจะมีการทดสอบภาวะวิกฤติกับสถาบันการเงินอีกที่มีขนาดใหญ่รองๆ ลงมาอีกหลายแห่ง นอกจากนี้ การทดสอบภาวะวิกฤติแบบเต็มคอร์สสำหรับสถาบันการเงินที่มีขนาดสินทรัพย์ใหญ่กว่า 5 หมื่นล้านดอลลาร์ในเดือนกันยายนนี้ หากมองภาพรวมเมื่อย้อนกลับไป 4 ปีที่ผ่านมาแล้ว เงินกองทุนชั้นที่ 1 ประเภทหุ้นสามัญขั้นต่ำต่อสินทรัพย์เสี่ยง (Common Equity Tier 1) ได้เพิ่มจาก 3.93 แสนล้านดอลลาร์เป็น 7.92 แสนล้านดอลลาร์

สาม ได้มีการปรับปรุง Prudential Requirement สำหรับสถาบันการเงินขนาดใหญ่ กฎหมายดอดด์แฟรงก์ ใน Section 165 และ 166 ได้มีการเพิ่มกฎระเบียบประเภท Prudential อันประกอบด้วย ข้อบังคับด้านสภาพคล่อง ลิมิตของความเสี่ยงคู่ค้า การเยียวยาสถาบันการเงินในช่วงเริ่มต้นมีปัญหา การทดสอบภาวะวิกฤติ และ การวางแผนบริหารจัดการสถาบันการเงินหลังจากล้มละลาย โดยระเบียบ Prudential สองอันหลังได้เขียนกฎระเบียบเสร็จเรียบร้อยแล้ว ส่วนที่เหลือจะพยายามเขียนกฎระเบียบให้เสร็จภายในปีนี้

สี่ การปรับปรุงการบริหารจัดการสถาบันการเงินหลังล้มละลายสำหรับสถาบันการเงินขนาดใหญ่ อาจจะกล่าวได้ว่าส่วนที่ใหม่จริงๆ ของกฎหมายดอดด์แฟรงก์ ได้แก่ การตั้งหน่วยงาน Orderly Liquidation Authority (OLA) ภายใต้สถาบันประกันเงินฝากหรือ FDIC เพื่อที่ว่าความเสียหายจากการล้มละลายของแบงก์จะตกไปที่ผู้ถือหุ้นและเจ้าหนี้ จากนั้นเปลี่ยนตัวผู้บริหาร ในขณะที่ให้หน่วยงานหรือฝ่ายที่ยังสามารถดำเนินธุรกิจได้ดียังสามารถเดินต่อไปได้

ภายใต้ OLA หน่วยงาน FDIC ได้พัฒนาวิธีการบริหารการล้มละลายของสถาบันการเงินแบบ single-point-of-entry (SPOE) โดยได้มีการตั้งบริษัท Holding Company เพื่อทำหน้าที่แทนบริษัทที่ล้มละลายด้วยการเปลี่ยนเจ้าหนี้เป็นนักลงทุน เพื่อที่จะลดแรงจูงใจของเจ้าหนี้ที่จะรับเงินคืน นอกจากนี้ เพื่อให้เกิดการเพิ่มความน่าเชื่อถือของ OLA จึงบังคับให้เพิ่มปริมาณหนี้ระยะยาวขั้นต่ำ ไว้ช่วยลดแรงจูงใจในการใช้เงินภาษีของประชาชนในการช่วยเหลือสถาบันการเงิน นอกจากนี้ สถาบันการเงินขนาด 1 แสนล้านดอลลาร์ขึ้นไป ได้ร่างขั้นตอนสำหรับสะสางสินทรัพย์ของตนเองหลังจากล้มละลายเป็นที่เรียบร้อยแล้ว

ห้า การปฏิวัติโครงสร้างของสถาบันการเงิน องค์ประกอบสำคัญได้แก่ Volcker Rule ในส่วน 619 และ กฎ Derivative push-out ในส่วน 716

โดย Volcker Rule ได้ห้ามสถาบันการเงินในการเทรดหลักทรัพย์ของตนเอง (Proprietary Trading) หรือมีความสัมพันธ์กับกองทุน Hedge Fund และ Private Equity Fund ซึ่งหลายฝ่ายหวังว่ากฎหมาย Volcker Rule จะตกลงได้เสร็จสิ้นภายในสิ้นปีนี้ สำหรับส่วนของกฎ Derivative push-out ในส่วน 716 นั้น ได้แก่การห้ามใช้ Discount window ของธนาคารกลางสหรัฐให้กับ Swap Dealer ต่างๆ ซึ่งในขณะนี้ได้มีการใช้กฎดังกล่าวแล้ว อย่างไรก็ดี สถาบันการเงินสามารถยื่นขอยืดเวลาไปอีก 2 ปีได้

ท้ายสุด การควบคุมความเสี่ยงเชิงระบบภายนอกระบบสถาบันการเงิน ต้องไม่ลืมว่าวิกฤติการเงินในรอบที่แล้ว เกิดจากเงินทุนระยะสั้นที่มาจากบริษัทเพียงไม่กี่แห่งปล่อยให้กับบริษัทที่ไม่ใช่สถาบันการเงิน จึงสมควรที่จะจำกัดความเสี่ยงเชิงระบบที่เกิดมาจาก Shadow Banking และปริมาณเงินมหาศาลที่อยู่ในกองทุนรวมประเภทตลาดเงิน รวมถึงในตลาด Repo ผนวกกับการกู้ยืมระยะสั้นระหว่างสถาบันการเงินที่เรียกว่า Short-term securities financing transactions (SFTs) เพื่อที่จะลดความเสี่ยงเชิงระบบ

โดยสรุป กฎหมายดอดด์แฟรงก์ในขณะนี้เริ่มที่จะเปลี่ยนจากโหมดการร่างกฎหมายมาเป็นการนำไปปฏิบัติจริงแล้ว และนี่เป็นเวลาที่จะพิสูจน์ประโยชน์ของกฎหมายนี้ว่าจะเอาความเสี่ยงทางการเงินที่จะมีสูงขึ้นเรื่อยๆ ในอนาคตอยู่ไหมครับ


หมายเหตุ : หนังสือด้านการลงทุนด้วยข้อมูลเชิงมหภาคเล่มใหม่ล่าสุดของผู้เขียน “เล่นหุ้นต้องใช้ใจ... รวยได้ไม่รู้จบ” วางจำหน่ายทั่วประเทศแล้ว และแลกเปลี่ยนความคิดเห็นประเด็นการลงทุน ได้ที่ www.facebook.com/MacroView และ bonthr.blogspot.com ครับ

สำนักงานบัญชี,สำนักงานสอบบัญชี,ทำบัญชี,สอบบัญชี,ที่ปรึกษา,การจัดการ,เศรษฐกิจการลงทุน