จาก โพสต์ทูเดย์ รายงานโดย :พ.ต.ท.ดร.ศิริพล กุศลศิลป์วุฒิ:

บทนำ และ บทคัดย่อ

ในช่วงสองสามปีที่ผ่านมา ศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษาที่น่าสนใจหลายเรื่อง เช่น การเพิกถอนคำสั่งของคณะปฏิรูปการปกครอง ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ที่สั่งย้ายข้าราชการตำรวจระดับสูงของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ (ตร.) ไปปฏิบัติราชการที่สำนักงานนายกรัฐมนตรีโดยมิชอบด้วยกฎหมาย  รวมถึงคำสั่งให้เพิกถอนคำสั่งแต่งตั้งรองอธิบดีกรมสรรพากร ซึ่งต่อมาได้รับการเลื่อนระดับตำแหน่งสูงขึ้นเป็นถึงอธิบดีแล้ว โดยให้เพิกถอนย้อนหลังไปตั้งแต่วันที่ระบุในคำสั่ง  ซึ่งต่อมาาคณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้มีมติเมื่อวันที่ ๑๓ มกราคม ๒๕๕๒ ชี้มูลความผิดตั้งแต่อดีตเลขาธิการ ก.พ. และคณะกรรมการคัดเลือกที่พิจารณาแต่งตั้ง  ซึ่งมีการดำเนินการคัดเลือกและแต่งตั้งข้าราชการที่ไม่เป็นไปตามกฎเกณฑ์ อันก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงต่อการบริหารราชการ ทั้งนี้ คณะกรรมการคัดเลือกย่อมพิจารณาได้ว่าการกระทำดังกล่าวจะก่อให้เกิดความเสีย หายต่อมีสิทธิได้รับการเลื่อนตำแหน่ง  อันเป็นกระทำผิดวินัยร้ายแรง และ ยังเป็นการกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๕๗ ด้วย  

นอกจากนี้ ศาลปกครองยังมีคำพิพากษาที่เพิกถอนคำสั่งแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตำรวจโดย ไม่เป็นธรรม โดยศาลวินิจฉัยว่า แม้กระบวนการแต่งตั้งจะชอบด้วยกฎหมายและระเบียบ แต่หากไม่มีเหตุผลที่สามารถอธิบายได้ ก็ไม่อาจจะถือว่าเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย จึงให้ ตร. ควบคุมให้ตำรวจภูธร ภาค ๒ แต่งตั้งผู้ฟ้องคดีกลับไปดำรงตำแหน่งเดิม  และให้ชดใช้ค่าเสียหายทางแพ่งแก่ผู้ฟ้องคดีนั้นด้วยเป็นต้น 

นอกจากปรากฏการณ์ การกระทำความผิดของผู้มีอำนาจแต่งตั้งข้าราชการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายแล้ว  สำนักงานตำรวจแห่งชาติ (ตร.) ยังประสบกับปัญหาอีกหลายประการ รวมถึงปัญหาที่ตำรวจได้ถูกใช้เป็นเครื่องมือทางการเมืองมาอย่างยาวนาน ปัญหาการบริหารงานบุคคลที่ไร้ความชัดเจน การขาดหลักเกณฑ์ที่เหมาะสมในการคัดเลือกตัวผู้นำสูงสุดขององค์กรผู้บังคับ ใช้กฎหมายนี้ รวมทั้ง  ข่าวคราวการซื้อขายตำแหน่งซึ่งมีวงเงินนับพันล้านในการแต่งตั้งในวาระประจำ ปี พ.ศ.๒๕๕๑ ถึง ๒๕๕๒ ที่ผ่านมา ถึงขนาดที่ว่า คณะกรรมการข้าราชการตำรวจ (ก.ตร.) ได้จัดตั้งคณะอนุกรรมการขึ้นมาศึกษาและเสนอแนะมาตรการแก้ไข โดยท้ายที่สุด คณะอนุกรรมการ ได้สรุปข้อเท็จจริงทำนองที่ว่าน่าเชื่อว่ามีความผิดปกติส่อว่าทุจริตในการ แต่งตั้ง และเสนอแนะให้มีการดำเนินการตามขั้นตอนตามกฎหมายกับผู้มีส่วนกระทำผิดต่อ ไป  

ปัญหาของสำนักงานตำรวจแห่งชาติที่ทับถมกันอย่างยาวนาน พร้อมกับข่าวในด้านลบต่อองค์กรตำรวจอย่างไม่หยุดหย่อนนี้ ทำให้บุคลากรส่วนใหญ่ของ ตร. ยอมรับว่าสภาพปัญหาดังกล่าวยากเกินกว่าจะแก้ไขเยียวยา พร้อมกับปรับตัวเข้ากับสภาวะที่จะต้องแสวงหาเส้นสายเพื่อความเจริญก้าวหน้า โดยจะต้องวิ่งเต้นในทุกรูปแบบ จนสังคมเรียกร้องให้ผ่าตัดองค์กรนี้ใหม่อยู่ตลอดเวลา    ปัญหาดังกล่าวนี้เอง จึงเป็นที่มาของบทความนี้ ซึ่งประกอบด้วย ๓ ส่วนหลัก ๆ ได้แก่ ส่วนที่ ๑) หลักเกณฑ์การแต่งตั้งข้าราชการตำรวจ ส่วนที่ ๒) ผลทางกฎหมายหากผู้มีอำนาจแต่งตั้งและคณะกรรมการคัดเลือก รวมถึงคณะกรรมการที่มีอำนาจในการให้ความเห็นชอบนั้น หากไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ในการแต่งตั้งในส่วนที่ ๑ นั้น จะมีความรับผิดทางอาญา ทางแพ่ง ทางปกครอง และทางวินัยหรือไม่ประการใด  และ ส่วนที่ ๓ เป็นข้อเสนอแนะ

ข้อสรุปเบื้องต้น (Abstract) สำหรับหลักเกณฑ์การแต่งตั้งและผลตามกฎหมายโดยย่อ มีดังนี้   

ประเด็นแรก การแต่งตั้งของ ตร. นั้น เป็นไปตาม พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.๒๕๔๗ ประกอบ กฎ ก.ตร. ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการแต่งตั้งฯ พ.ศ.๒๕๔๙ นั้นมีหลักเกณฑ์ที่ดี แต่มีปัญหาการปฏิบัติอยู่มาก เพราะผู้มีอำนาจแต่งตั้งมักจะใช้วิธีการต่าง ๆ เพื่อกระทำการให้ครบขั้นตอนตามที่กฎหมายกำหนดเท่านั้น แต่ไม่ชอบธรรม รวมถึงการแต่งตั้งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ (ผบ.ตร.) ที่ไม่มีหลักเกณฑ์การคัดเลือก จึงควรมีการแก้ไขกฎหมายตำรวจให้ชัดเจน เพื่อเป็นหลักประกันว่า ผู้นำสูงสุดของ ตร. จะมีความสง่างาม มีความรู้ ความสามารถ และมีวิสัยทัศน์กว้างไกล 

ประเด็นที่สอง พบว่า การที่ผู้มีอำนาจเสนอชื่อแต่งตั้งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตำรวจ ประกอบ กฎ ก.ตร. ดังกล่าว โดยให้เหตุผลลอย ๆ ว่าเหมาะสม และคณะกรรมการพิจารณาให้ความเห็นชอบตามที่ผู้มีอำนาจเสนอ ทั้งผู้เสนอรายชื่อและคณะกรรมการฯ ย่อมจะต้องมีความรับผิดทางอาญาต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๕๗ อีกทั้งยังจะต้องรับผิดในทางแพ่งสำหรับความเสียหายที่เกิดขึ้นโดยลำพัง  ตร. ไม่ควรจะต้องมีส่วนรับผิดชดใช้ทางแพ่งแก่ผู้เสียหาย ตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ อีกทั้ง การกระทำดังกล่าว ยังเป็นการจงใจกระทำความกฎหมาย อันเป็นการฝ่าฝืนประมวลจริยธรรมตำรวจ จึงมีความรับผิดทางวินัยอีกส่วนหนึ่งด้วย

ประเด็นสุดท้าย ควรแก้ไขกฎหมายตำรวจ ให้มีหลักเกณฑ์ชัดเจนในการคัดเลือก ผบ.ตร.  และควรให้อำนาจเด็ดขาดแก่ผู้บัญชาการตำรวจ (ผบช.) ในการแต่งตั้งข้าราชการตำรวจในสังกัด หาก ผบช.ใช้อำนาจไม่ถูกต้องตามกฎ ก.ตร.ฯ ก็ควรให้ ก.ตร. พิจารณาแก้ไข ไม่ควรให้อำนาจให้แก่ผู้หนึ่งผู้ใดในการพิจารณาแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้ตามลำพัง นอกจากนี้ ควรจะต้องมีกระบวนการส่งเสริมให้ข้าราชการตำรวจปกป้องสิทธิประโยชน์ของตนให้ เป็นรูปธรรมต่อไป ทั้งนี้ เพื่อการบริหารราชการเป็นไปตามระบบคุณธรรม (Merit System) ซึ่งน่าเชื่อว่าหากข้าราชการตำรวจสามารถเจริญก้าวหน้าในหน้าที่ราชการตาม ความรู้ความสามารถ การปฏิบัติหน้าที่ของตำรวจจะเป็นประโยชน์ต่อสังคมได้อย่างกว้างขวาง หากสังคมสงบสุข ประชาชนเคารพกฎหมาย ก็จะเป็นปัจจัยบวกให้นักลงทุนชาวต่างชาติเข้ามาประกอบกิจการในประเทศไทย ด้วยเหตุนี้ หาก ตร. มีระบบการบริหารงานที่ดี ย่อมเป็นการช่วยเหลือและพัฒนาระบบเศรษฐกิจและสังคมของชาติโดยรวมด้วย

ส่วนต่อไปนี้ คือ รายละเอียดของบทความ

ส่วนที่ ๑
หลักเกณฑ์ ระเบียบและกฎหมาย ที่เกี่ยวข้องกับการแต่งตั้งข้าราชการตำรวจ

พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.๒๕๔๗ (ต่อไปนี้ เรียกว่า กฎหมายตำรวจ) ได้กำหนดหลักเกณฑ์ไว้ ตามมาตรา ๕๑ , และมาตรา๕๓ ถึง มาตรา ๕๗ ประกอบ กฎ ก.ตร. ว่าด้วย หลักเกณฑ์และวิธีการแต่งตั้งและโยกย้ายข้าราชการตำรวจระดับ สารวัตร ถึง จเรตำรวจแห่งชาติ และรองผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.๒๕๔๙ ซึ่งอาจจะกล่าวได้โดยกะทัดรัดว่า

กรณีแรก การแต่งตั้งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ (ผบ.ตร.)  เป็นไปตามมาตรา๕๓ (๑) ประกอบ มาตรา ๕๑ ให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจคัดเลือกรายชื่อข้าราชการตำรวจ ซึ่งมียศพลตำรวจเอก เสนอต่อคณะกรรมการนโยบายตำรวจแห่งชาติ (ก.ต.ช.) เพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบ ซึ่งกรณีนี้ คณะกรรมการ ก.ต.ช.  อาจจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบก็ได้ 

แม้ว่ากฎหมายตำรวจ ไม่ได้กำหนดเรื่องการคัดเลือก ผบ.ตร. ว่าจะต้องเป็นไปตามหลักอาวุโสแต่จากประวัติศาสตร์นั้น รอง ผบ.ตร. ผู้ที่มีอาวุโสสูงสุด จะได้รับแต่งตั้งเป็น ผบ.ตร. เสมอ ทั้งนี้ก็เนื่องจากระบบการแต่งตั้ง ผู้ช่วย ผบ.ตร. และ รอง ผบ.ตร. ได้กำหนดกฎเกณฑ์ว่าจะต้องพิจารณาจาก  ผู้มีอาวุโสสูงสุดเป็นหลัก หากผู้มีอาวุโสสูงกว่า ไม่ได้มีความบกพร่องแล้ว ก็ควรจะต้องแต่งตั้งตามลำดับไป มิเช่นนั้น จะเกิดความแตกแยก ไร้ความสามัคคี ชิงดีชิงเด่น กันอย่างไม่ที่สิ้นสุด และสุดท้ายผลกระทบจะเกิดขึ้นกับสังคมอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

กรณีที่สอง การแต่งตั้งผู้ช่วยผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ (ผู้ช่วย ผบ.ตร.) ถึง จเรตำรวจแห่งชาติ (จตช.) และรองผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ (รอง ผบ.ตร.)  เป็นไปตามมาตรา ๕๓ (๒) ประกอบกฎ ก.ตร. ฯ พ.ศ.๒๕๔๙ ซึ่งให้อำนาจ ผบ.ตร. คัดเลือกข้าราชการตำรวจ เสนอคณะกรรมการข้าราชการตำรวจ(ก.ตร. )  ทำการพิจารณาให้ความเห็นชอบ   ซึ่งกฎหมายนี้ หาได้มอบอำนาจเด็ดขาดในการคัดเลือกให้แก่ ผบ.ตร. แต่อย่างใดไม่ เช่น ตาม กฎ ก.ตร.ฯ พ.ศ.๒๕๔๙ ข้อ๓๓ (๑) กำหนดให้การเลื่อนตำแหน่งตั้งแต่ ผู้ช่วย ผบ.ตร. ขึ้นไป ให้พิจารณาเรียงลำดับอาวุโส อันเป็นไปตาม มาตรา ๕๗ ของกฎหมายตำรวจได้มอบความไว้วางใจให้แก่ ก.ตร. อย่างเด็ดขาด ในการกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการแต่งตั้ง  โดยในตำแหน่งผู้บริหารระดับสูงนั้น ก.ตร. ได้ให้ความสำคัญเรื่องอาวุโสเป็นปัจจัยที่มีน้ำหนักสูงสุดเหนือกว่าปัจจัย อื่น ๆ ด้วยเหตุนี้ ผบ.ตร.  ซึ่งมีอำนาจคัดเลือกข้าราชการตำรวจที่จะดำรงตำแหน่งสูงขึ้น เพื่อให้ ก.ตร. เห็นชอบ ก็จะต้องปฏิบัติตาม กฎ ก.ตร. ดังกล่าวอย่างเคร่งครัด ตัวอย่างเช่น หากจะเสนอรายชื่อผู้ใดเพื่อดำรงตำแหน่ง ผู้ช่วย ผบ.ตร. ก็จะต้องเสนอรายชื่อตามหลักอาวุโสก่อนเสมอตาม กฎ ก.ตร. ฯ ข้อ ๓๓ (๑)  

สำหรับการเสนอรายชื่อผู้ที่จะดำรงตำแหน่งตั้งแต่ผู้ช่วย ผบ.ตร. ขึ้นไป หากอ่านกฎหมายตำรวจอย่างผิวเผินจะดูเหมือนกว่า กฎหมายนี้ ให้อำนาจแก่ ผบ.ตร. ในการพิจารณาได้อย่างอิสระ ปราศจากขอบเขตใด ๆ แต่ในความจริงแล้ว หาได้เป็นเช่นนั้น เพราะตาม กฎ ก.ตร.ฯ พ.ศ. ๒๕๔๙ ข้อ ๓๓ (๑) นั้น ได้กำหนดไว้อย่างชัดเจนว่า ให้พิจารณาเรียงลำดับอาวุโสเป็นสำคัญ แต่ไม่ได้หมายความ จะต้องแต่งตั้งผู้มีอาวุโสสูงสุดเท่านั้น  แต่จะต้องทำการพิจารณาเรียงลำดับตามบัญชีอาวุโสอย่างเคร่งครัด โดย ผบ.ตร.จะต้องจัดทำบัญชีรายชื่อของข้าราชการตำรวจ เรียงลำดับตามอาวุโส โดยจะต้องระบุถึงความรู้ความสามารถ ประวัติการรับราชการ รวมถึงจุดอ่อนจุดแข็ง และข้อบกพร่อง หรือเหตุที่จะทำให้มีความเหมาะสม หรือไม่ความเหมาะสม ในการเลื่อนตำแหน่งอย่างไร ไม่ใช่กล่าวเพียงลอย ๆ ว่าเหมาะสม โดยไม่มีหลักฐานหรือข้อมูลใด ๆ  ซึ่งก็สอดคล้องกับคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด  ซึ่งสั่งให้เพิกถอนคำสั่งกระทรวงการคลังที่ ๒๒๖/๒๕๔๔ และคำสั่ง ๑๐๘/๒๕๔๕ ที่คณะกรรมการคัดเลือกไม่ได้มีหลักเกณฑ์ในการพิจารณาใด ๆ และใช้เวลาในการพิจารณาเพียงเล็กน้อยกับผู้สมัครดำรงตำแหน่งในระดับสูงขึ้น ประกอบกับการให้เหตุผลลอย ๆ ว่าทุกคนมีความเหมาะสมเหมือนกัน โดยไม่ได้พิจารณาให้เป็นรูปแบบ ขั้นตอน และวิธีการอันเป็นสาระสำคัญในการคัดเลือกผู้บริหารที่มีความรู้ความสามารถ ย่อมเป็นสิ่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย นอกจากนี้ การให้เหตุผลที่ขัดแย้งกับความเป็นจริงในการสรรหาผู้เหมาะสมที่จะต้อง พิจารณารายละเอียดอย่างรอบคอบ แต่ข้อเท็จจริงปรากฏว่าได้กำหนดตัวบุคคลใดบุคคลหนึ่งเป็นการเฉพาะไว้ล่วง หน้า โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การไม่แสดงเหตุผลของความเหมาะสมในการพิจารณามีมติ จึงเป็นการกระทำโดยมิชอบด้วยกฎหมาย นอกจากนี้ การกระทำที่จงใจไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์การแต่งตั้งข้าราชการฯ ดังกล่าว ยังเป็นการกระทำผิดวินัยอย่างร้ายแรง ตามนัยมติคณะกรรมการ ป.ป.ช. เมื่อวันที่ ๑๒ มกราคม ๒๕๕๒ เพราะทำลายระบบคุณธรรมและก่อความเสียหายแก่ระบบราชการอย่างร้ายแรง 

ผู้เขียนขอย้ำว่า การแต่งตั้งตาม กฎ ก.ตร. ฯ พ.ศ. ๒๕๔๙ นั้น แม้กำหนดว่าให้พิจารณาเรียงลำดับตามความอาวุโส  แต่ไม่ได้หมายความว่าจะต้องแต่งตั้งผู้มีอาวุโสสูงสุดก่อนเสมอไป   โดยมีกรอบการพิจารณาโดยเรียงลำดับอาวุโส  จากปัจจัยต่าง ๆ เช่น อาวุโส ประวัติการรับราชการ ผลการปฏิบัติงาน ความประพฤติ  ความรู้ความสามารถประกอบกัน  ดังนั้น ถ้ามีอาวุโสสูงสุด เป็นผู้ไม่เหมาะสม ก็อาจจะพิจารณาเอาผู้ที่มีลำดับอาวุโสน้อยกว่า มาพิจารณาเพื่อแต่งตั้งได้  แต้ต้องมีเหตุผลและหลักฐานที่แสดงความเหมาะสมนั้นไว้ให้ชัดเจน  หากอ้างเพียงว่าเหมาะสมลอย ๆ หรือ ระบุเพียงว่าทุกคนมีคุณสมบัติเท่าเทียมกันเหมาะสมทุกคน  โดยไม่ได้ระบุข้อเท็จจริง ข้อมูลเปรียบเทียบอย่างสมเหตุสมผลแล้ว ก็คัดเลือกรายชื่อผู้มีอาวุโสต่ำกว่าขึ้นมาได้รับการคัดเลือก  เช่นนี้ เหตุผลที่ใช้อธิบายย่อมไม่อาจยอมรับได้ เพราะหากทุกคนมีคุณสมบัติเท่าเทียมกัน ย่อมไม่มีเหตุผลที่จะหยิบยกผู้ที่มีอาวุโสต่ำกว่าขึ้นมาพิจารณาและคัดเลือก เพื่อเลื่อนตำแหน่งก่อน  การกระทำดังกล่าว นอกจากจะสร้างความแตกแยกให้เกิดขึ้นในสำนักงานตำแหน่งแห่งชาติแล้ว ผู้ที่กระทำการดังกล่าว ยังเป็นความผิดตามกฎหมาย ดังเช่นคำพิพากษาของศาลปกครองที่กล่าวไปแล้ว  เพราะหาใช่เป็นการใช้ดุลยพินิจไม่  แต่เป็นการใช้อำนาจตามอำเภอใจ ที่ยอมรับไม่ได้ จึงเป็นเรื่องที่ผิดกฎหมาย และจะต้องรับผิดตามกฎหมายในฐานะเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบได้
 
กรณีที่สาม การแต่งตั้งข้าราชการตำรวจตั้งแต่ระดับ ผบช. ลงไปถึง ระดับสารวัตร ซึ่งจะเป็นไปตาม มาตรา ๕๗ และ กฎ ก.ตร. ดังกล่าวข้างต้น โดยให้ ผบช. ในฐานะหัวหน้าหน่วยงานระดับกองบัญชาการให้มีอำนาจพิจารณาและคัดเลือก โดยมี กฎ ก.ตร. ข้อ ๓๓(๒) กำหนดว่า จะต้องคัดเลือกตามลำดับอาวุโส โดยหากมีหลายตำแหน่ง ให้แต่งตั้งจากผู้มีอาวุโสสูงสุดไม่น้อยกว่าร้อยละยี่สิบห้าของจำนวนตำแหน่ง ที่ว่าง แต่หากมีตำแหน่งว่างเพียงตำแหน่งเดียวให้พิจารณาความเหมาะสมได้ (ข้อ ๓๓ วรรคสอง)

อย่างไรก็ตาม แม้กฎหมายได้ให้อำนาจแก่ ผบช. อย่างชัดแจ้ง แต่จะต้องได้รับความเห็นชอบจาก ผบ.ตร. เสมอ จึงเป็นเหตุให้มีการบิดผันการใช้อำนาจในการแต่งตั้งดังกล่าว จนกระทั่งมีข้อมูลในทำนองว่า ผบช. เองแทบไม่ได้มีอำนาจที่แท้จริงในการแต่งตั้งข้าราชการตำรวจในสังกัดด้วยตน เองเลย และยังปลากดข่าวไปในทางลบเสมอ ๆ  ดังปรากฏในรายงานการสอบสวนของคณะอนุกรรมการ ที่ ก.ตร. แต่งตั้งขึ้นเพื่อตรวจสอบความผิดปกติในการแต่งตั้งข้าราชการตำรวจ    ที่ปรากฏความผิดปกติในการแต่งตั้งที่ส่อไปในทางทุจริต  อาจจะกล่าวได้ว่า การที่ให้อำนาจแก่  ผบ.ตร.  โดยลำพังแต่เพียงผู้เดียวเช่นนี้ได้  อาจจะถูกใช้เป็นเครื่องมือในการต่อรอง และบิดผันอำนาจ(Abuse of Power) ดังกล่าวได้โดยง่าย ในทางปฏิบัติจึงมีการใช้วิธีการประสานงานอย่างไม่เป็นทางการจากสำนักงานผู้ บังคับบัญชาลงไปที่รู้จักกันว่า “เด็กฝาก” หรือ “ตั๋ว” เพื่อให้ ผบช. จัดทำบัญชีรายชื่อเสนอตามประสานงานไว้ หากไม่จัดทำตาม ผบช. เอง ก็จะอาจจะต้องถูกจับตามองเป็นพิเศษ หรือ คำสั่งดังกล่าวอาจจะถูกเพิกถอนตามกฎหมายตำรวจนี้ได้

อย่างไรก็ตาม ต้องถือว่ากฎหมายนี้ มีเจตนาที่ดีที่จะให้อำนาจแก่ ผบ.ตร. ที่จะแก้ไขความไม่เป็นธรรมได้  โดยเปิดโอกาสให้ผู้ได้รับผลกระทบอาจร้องทุกข์ต่อผู้บังคับบัญชา หรือ ต่อ ก.ตร.  ตาม กฎ ก.ตร. ว่าด้วยการร้องทุกข์ พ.ศ. ๒๕๔๗    โดยมีกรณีศึกษามาแล้ว ตามคำพิพากษาคดีศาลปกครอง  หมายเลขดำที่ ๑๙๔๗/๒๕๕๑ และคดีหมายเลขแดงที่ ๑๐๘๒/๒๕๕๒ ที่สั่ง   เพิกถอนคำสั่งแต่งตั้งโยกย้าย พ.ต.อ.วิโรจน์ พิพิธพจนาการณ์ ที่ถูกโยกย้ายจากตำรวจภูธรภาค๒ (ภ.๒ จังหวัดชลบุรี) ไปอยู่ รร. นายร้อยตำรวจ (จังหวัดนครปฐม) โดยไม่มีเหตุผลรองรับอันสมควร และผู้ร้องทุกข์ไม่ได้สมัครใจหรือไม่ได้ร้องขอ  ซึ่ง ก.ตร. ได้มีมติเอกฉันท์พิจารณาเห็นว่า แม้การย้ายผู้ฟ้องคดีจะดำเนินการตามขั้นตอนแห่งกฎหมายแต่ไม่มีเหตุผลชัดเจน ที่สามารถอธิบายได้ จึงให้ตำรวจภูธรภาค ๒ เยียวยาแก้ไขความเสียหายที่เกิดขึ้นโดยให้มีคำสั่งย้ายผู้ร้องทุกข์กลับไป ดำรงตำแหน่งใน ภ.๒  พร้อมให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเป็นเงิน ๓๐,๐๐๐ บาท ภายใน ๓๐ วัน  คดีนี้จึงเป็นคดีบรรทัดฐานที่ ตร. จะต้องยึดถือปฏิบัติ การโยกย้ายที่ไม่เป็นธรรม ไม่มีเหตุผลอธิบายได้ ฯลฯ และการอ้างเหตุว่าเหมาะสมลอย ๆ จึงไม่ได้กระทำได้อีกต่อไป

ด้วยเหตุนี้ หากข้าราชการตำรวจที่ไม่ได้รับความเป็นธรรมในการแต่งตั้งโยกย้าย จึงต้องร้องทุกข์ตาม กฎ ก.ตร. ข้างต้น และหากว่า ก.ตร. มีมติให้ยกคำร้อง ก็สามารถนำเรื่องดังกล่าวไปฟ้องต่อศาลปกครองได้ภายในระยะเวลา ๙๐ วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งผลการพิจารณาคำร้องทุกข์ หรือหากผู้บังคับบัญชา หรือ ก.ตร. มิได้พิจารณาคำร้องทุกข์ให้แล้วเสร็จในระยะเวลาที่ กฎ ก.ตร. กำหนดไว้ ผู้ร้องก็สามารถนำเรื่องดังกล่าวไปฟ้องต่อศาลปกครองให้เยียวยาแก้ไข ภายในระยะเวลา ๙๐ วัน นับแต่วันที่ครบกำหนดระยะเวลาที่กฎหมายกำหนดให้ผู้บังคับบัญชาหรือ ก.ตร. พิจารณาคำร้องทุกข์ให้แล้วเสร็จได้

ข้อสังเกต กฎเกณฑ์การแต่งตั้ง ยังไม่มีความชัดเจนเพียงพอที่จะป้องกันการใช้อำนาจของผู้มีอำนาจได้  เพราะให้อำนาจ ผบ.ตร. โดยลำพังในการกลับแก้คำสั่ง ผบช. ได้เสมอ   แม้การแต่งตั้ง รอง ผบช. และ ผบช. จะมีกระบวนการกลั่นกรองโดย ก.ตร. อีกชั้นหนึ่งก็ตาม แต่ ก.ตร. ก็ไม่ได้กระทำการโดยโปร่งใส และไม่อาจจะตรวจสอบได้จากสาธารณะว่า บุคคลดังกล่าว มีคุณสมบัติ ความรู้ความสามารถ และ มีทัศนคติที่ดีหรือไม่  ส่วนการแต่งตั้งในระดับที่ต่ำกว่านั้นมีคณะกรรมการคัดเลือก ซึ่งกระทำให้ครบพิธีการเท่านั้น แต่ไม่มีหลักเกณฑ์ใดชัดเจนใด ๆ  ไม่มีการเปิดเผยรายงานการประชุมของคณะกรรมการคัดเลือกว่า ได้พิจารณาข้าราชการตำรวจในแต่ละรายอย่างใดบ้าง  ข้อเท็จจริงในการพิจารณาแต่งตั้งข้าราชการตำรวจระดับผู้บัญชาการขึ้นไป ก.ตร. ไม่เคยได้รับข้อมูลใด ๆ ก่อนประชุม ก็มีแต่เพียงรายชื่อข้าราชการตำรวจที่เข้าสู่การพิจารณาจำนวนมาก เมื่อเข้าห้องประชุมจึงเป็นไม่ได้เลยที่ ก.ตร. ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา จะใช้ดุลพินิจในการตรวจสอบได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับ ก.ตร. ที่มาจากบุคคลภายนอก หรือผู้ทรงคุณวุฒิ ก็ยิ่งจะเป็นการยากที่รู้จักหรือทราบประวัติข้าราชการตำรวจดังกล่าวได้

ส่วนที่สอง
ความรับผิดตามกฎหมายของผู้บังคับบัญชาและคณะกรรมการคัดเลือก

ในอดีต ศาลมีแนวโน้มพิจารณาว่า การแต่งตั้ง โยกย้ายข้าราชการ เป็นดุลพินิจของฝ่ายบริหาร แต่ปัจจุบัน ศาลได้ตรวจสอบการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครองในการออกคำสั่งทางปกครอง ซึ่งอาจจะเป็นความผิดทั้งทางปกครอง ทางแพ่ง และทางอาญาด้วย หากจงใจใช้ดุลพินิจที่ขัดต่อหลักเกณฑ์ในการแต่งตั้ง โดยจะต้องรับผิดฐานเป็นเจ้าปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เช่น คำพิพากษาฎีกาที่ ๕๓๓๑/๒๕๔๑ (คดีนายอานันท์ ปันยารชุน อดีตนายกรัฐมนตรี จำเลยที่ ๑ กับพวก) คำพิพากษาฎีกาที่ ๗๖๖๓/๒๕๔๓ (คดีนายโกเมน ภัทรภิรมย์ อดีตอัยการสูงสุด จำเลย) ในคดีที่เกี่ยวข้องกับการใช้ดุลพินิจในการแต่งตั้งข้าราชการ นอกจากนี้ ศาลยังได้ขยายขอบเขตไปควบคุมการใช้ดุลพินิจของเจ้าพนักงานมากยิ่งขึ้น    ซึ่งก็สอดคล้องกับ คำพิพากษาศาลปกครองที่  คดีหมายเลขดำที่ อ.๒๑๒/๒๕๔๖ และ คดีหมายเลขที่ อ.๘๙/๒๕๔๙ ดังได้กล่าวไปแล้วว่า

หากผู้มีอำนาจแต่งตั้งและคณะกรรมการไม่ปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่มี ภายใต้ดุลพินิจตามกฎหมายที่มีเหตุผลยอมรับได้ ย่อมจะต้องรับผิด ดังนี้

๑) ความรับผิดทางอาญา

ศาลยุติธรรมได้สร้างหลักเกณฑ์ในการวินิจิความรับผิดทางอาญาฐานเป็นเจ้า พนักงานปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ที่เกี่ยวข้องกับการแต่งตั้งข้าราชการในสำนักงานอัยการ ซึ่งจะสามารถนำมาปรับใช้ได้กับการแต่งตั้งข้าราชการทั่วไป  กล่าวคือ 

ในคดีอาญาที่ ๗๖๖๓/๒๕๔๓ ระหว่าง นายสุภร ประศาสน์วินิจฉัย โจทก์ นายโกเมน ภัทรภิรมย์ จำเลย ศาลศาลฎีกาวินิจฉัยว่า “แม้ตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการฯ มาตรา ๒๗ บัญญัติให้เป็นอำนาจของประธานคณะกรรมการ (ก.อ.) ที่จะเสนอ ก.อ.ให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งข้าราชการอัยการนอกจากตำแหน่งอัยการผู้ช่วย แต่จำเลยซึ่งเป็นอธิบดีกรมอัยการ หรืออัยการสูงสุดในฐานะผู้บังคับบัญชาข้าราชการอัยการทั่วประเทศในการใช้ อำนาจบริหารงานบุคคลยังมีอำนาจเสนอตารางประวัติการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ใต้ บังคับบัญชาเพื่อประกอบการพิจารณาในการปฏิบัติหน้าที่ของประธาน ก.อ. เพื่อพิจารณาแต่งตั้งข้าราชการอัยการ จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายของจำเลย ... ซึ่งเป็นอำนาจในเชิงดุลพินิจที่อาจเลือกวินิจฉัยหรือเลือกกระทำได้หลายอย่างที่ชอบด้วยกฎหมาย การปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบของอธิบดีกรมอัยการหรืออัยการสูงสุดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๕๗ นี้ นอกจากหมายถึง

[๑] การปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ที่เป็นการกระทำนอกขอบเขตแห่งอำนาจหรือโดยปราศจากอำนาจประการหนึ่ง

[๒] ที่เป็นการกระทำฝ่าฝืนต่อวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการนั้นประการหนึ่ง และ

[๔] ที่เป็นการกระทำที่ไม่เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายอีกประการหนึ่งแล้ว  ยังหมายถึง  

[๕] การปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ที่เป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบอีก ด้วย” ..., ซึ่งก็หมายถึง การใช้ดุลพินิจตามอำเภอใจ หรือโดยปราศจากเหตุผล .... การแต่งตั้งข้าราชการอัยการให้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ....,นั้นมีการพิจารณาอาวุโสประกอบ การที่จำเลยเสนอตารางประวัติราชการแก่ประธาน ก.อ.เพื่อแต่งตั้ง...โดยเสนอชื่อบุคคลที่มีอาวุโสต่ำกว่าโจทก์....,  เป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ซึ่งแสดงให้เห็นว่ามีเจตนาเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ ..., จึงเป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๕๗ 

เมื่อพิจารณาถึงหลักเกณฑ์การแต่งตั้งข้าราชการตำรวจดังได้กล่าวไปในส่วน แรกนั้น โดยนำมาวิเคราะห์กับแนวคำพิพากษาฎีกาดังกล่าว ความรับผิดทางอาญา จึงเกิดขึ้นหากผู้บังคับบัญชาตำรวจที่มีอำนาจเสนอรายชื่อแต่งตั้งข้าราชการ ตำรวจต่อคณะกรรมการคัดเลือก ใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบ เช่น ไม่เป็นตาม พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ ประกอบ กฎ ก.ตร.ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการแต่งตั้งและโยกย้ายข้าราชการตำรวจ ฯ พ.ศ. ๒๕๔๙ ที่ได้กล่าวไปแล้ว โดยผู้มีอำนาจในการแต่งตั้งในระดับต่าง ๆ ที่กำหนดไว้ตาม พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.๒๕๔๗ และ กฎ ก.ตร. ข้างต้น เป็นเจ้าพนักงานตามความหมายแห่งประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๕๗ แล้ว  โดยอาจจะได้รับการแต่งตั้งตามกฎหมายทั่วไป หรือกฎหมายเฉพาะ หรือ เป็นผู้ที่ได้รับมอบหมายให้มีหน้าที่นั้น ๆ   โดยความผิดตามมาตรา ๑๕๗ นี้ สามารถแยกได้เป็น ๒ ประเภทได้แก่ การปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ และ อีกกรณีหนึ่ง เป็นการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต ความแตกต่างจึงอยู่ที่เจตนาพิเศษของผู้กระทำ ความผิดประการแรกนั้น ผู้กระทำมีเจตนาเพื่อก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด แต่สำหรับการกระทำผิดประการที่สอง คือการกระทำเพื่อแสวงประโยชน์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเพื่อตนเองหรือผู้อื่น หรือเป็นการกระทำโดยทุจริตนั่นเอง

ศาลฎีกา ได้วินิจฉัยความผิดต่าง ๆ ไว้อย่างกว้างขวาง โดยหากพฤติการณ์ที่เจ้าพนักงาน       ผู้ปฏิบัติหน้าที่หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่นั้น สามารถคาดเห็นถึงความเสียหายที่อาจจะเกิดขึ้นได้แล้ว ย่อมมีความผิดตามมาตรา ๑๕๗ ด้วย เช่น กรณีเจ้าหน้าที่ตำรวจใส่กุญแจมือผู้ต้องหา แล้วพาตระเวนไปทั่วทั้งตลาด โดยมุ่งหมายปราบปรามเจ้ามือสลากกินรวบ แม้ไม่ได้มีเจตนาจะทุจริตหรือมุ่งจะให้เกิดความเสียหายโดยตรง แต่มีเจตนาดีเพื่อจะปราบปรามเจ้ามือหวยก็ยังเป็นความผิดตามมาตรา ๑๕๗ (ฎีกาที่ ๓๔๔/๒๕๐๑) ซึ่งแนววินิจฉัยนี้ ได้ตีความไว้อย่างกว้างขวาง 

ประเด็นปัญหาคือ ในกรณีพิจารณาแต่งตั้งข้าราชการนี้ ผู้ใดจะต้องรับผิดทางอาญาบ้าง จะเห็นได้ว่า ตามกฎหมายตำรวจได้กำหนดตัวบุคคลที่มีอำนาจหน้าที่ในการคัดเลือก เสนอชื่อ และ พิจารณาไว้อย่างชัดเจน บุคคลดังกล่าว ซึ่งกฎหมายมอบอำนาจไว้เป็นการเฉพาะ ปรากฏตามมาตรา ๕๓ ถึง มาตรา ๕๗ ประกอบ กฎ ก.ตร.ฯ พ.ศ.๒๕๔๙ ที่กล่าวแล้วข้างต้น เช่น อำนาจในการเสนอชื่อผู้ที่จะเลื่อนตำแหน่งจากผู้ช่วย ผบ.ตร. เป็น รอง ผบ.ตร. เป็นอำนาจของ ผบ.ตร. ซึ่งจะต้องพิจารณาตาม กฎ ก.ตร.ฯ คือ จะต้องถือลำดับอาวุโสของผู้ช่วย ผบ.ตร. เป็นสำคัญ  ซึ่งผู้เขียนได้ชี้ให้เห็นอย่างชัดแจ้งแล้ว มาตรา ๕๗ แห่ง พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.๒๕๔๗ ได้มอบความไว้วางใจเด็ดขาดให้แก่ ก.ตร. ในการกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการแต่งตั้งข้าราชการตำรวจไว้ โดย กฎ ก.ตร. ฯ พ.ศ. ๒๕๔๙ ข้อ ๓๓ (๑) ได้กำหนดอย่างชัดแจ้งว่า การแต่งตั้งข้าราชการตำรวจให้ดำรงตำแหน่งตั้งแต่ผู้ช่วย ผบ.ตร.  ให้พิจารณาตามหลักอาวุโส เป็นสำคัญ  ทั้งนี้ ก็สืบเนื่องมาจากกฎหมายมีความประสงค์ที่จะให้การเลื่อนตำแหน่งของผู้บริหาร ระดับสูงเป็นไปตามลำดับอาวุโส  ภายใต้ข้อสันนิษฐานว่า ข้าราชการตำรวจในระดับดังกล่าว เป็นผู้มีความรู้ความสามารถ จึงควรได้รับการเลื่อนตำแหน่งตามลำดับโดยไม่ข้ามอาวุโส โดยจะทำให้ข้าราชการตำรวจซึ่งเป็นผู้บริหารระดับสูงของสำนักงานตำรวจแห่ง ชาติ สมัครสมาน สามัคคี กลมเกลียว ไม่แตกแยก อันเนื่องจากการข้ามลำดับอาวุโสดังกล่าว ฉะนั้น การที่ ผบ.ตร. ได้เสนอรายชื่อบุคคลที่มีอาวุโสต่ำกว่าข้ามผู้ที่มีอาวุโสสูงกว่า จึงเป็นการกระทำที่ขัดต่อ กฎ ก.ตร.  และยังเป็นการกระทำผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๕๗ อย่างชัดแจ้ง   ทั้งนี้ ก็สืบเนื่องมาจากหลักเกณฑ์ของศาลปกครองและศาลยุติธรรมที่ว่า การเสนอรายชื่อผู้ใด ขึ้นดำรงตำแหน่งใด จะต้องมีเหตุผลรองรับอย่างสมเหตุสมผล จะต้องกำหนดกฎเกณฑ์ในการประเมินอย่างเป็นธรรมที่ชัดแจ้ง หากเป็นการเสนอลอย ๆ โดยไม่มีตารางเปรียบเทียบคุณสมบัติอย่างรอบด้าน ก็เป็นการสุ่มเสี่ยงอันเป็นการใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะวิญญูชนไม่อาจจะยอมรับได้กับคำว่า “เหมาะสม” ลอย ๆ เท่านั้น  เป็นต้น

๒) ความรับผิดทางแพ่ง

นอกจากความรับผิดทางอาญาแล้ว ยังปรากฏว่า การแต่งตั้งโยกย้ายไม่เป็นธรรม หรือไม่เหตุผลที่สามารถอธิบายได้ ได้สร้างความเดือดร้อนแก่ผู้ได้รับคำสั่งทางปกครองเป็นอย่างมาก และอาจจะเสียสิทธิประโยชน์ที่พึงมีพึงได้ เช่น เบี้ยเลี้ยง สิทธิในการเบิกค่าเช่าที่พัก ค่าใช้จ่ายในการขนย้าย ฯลฯ  จึงมีคำถามว่า ผู้ได้รับคำสั่งทางปกครองดังกล่าว จะมีสิทธิได้รับความเสียหายทางแพ่งอย่างไร 

ในกรณีเช่นนี้ ศาลปกครองกลางได้มีคำพิพากษาแล้ว ตามคดีหมายเลขดำที่ ๑๙๔๗/๒๕๕๑ และ หมายเลขแดงที่ ๑๐๘๒/๒๕๕๒ ที่กล่าวไปแล้ว โดยศาลปกครองได้วินิจฉัยอย่างชัดแจ้งว่า การแต่งตั้งข้าราชการตำรวจ แม้จะอยู่ภายในขอบเขตกฎหมายและระเบียบ แต่ถ้าหากไม่มีเหตุผลรองรับที่อธิบายอันเป็นที่ยอมรับได้ ย่อมเป็นการใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบ อันเป็นเหตุให้คำสั่งแต่งตั้งข้าราชการตำรวจดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย และถูกเพิกถอนในที่สุด  นอกจากนี้  ศาลปกครองยังได้กำหนดค่าเสียหาย อันเนื่องจากการมีคำสั่งไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวเป็นเงิน ๓๐,๐๐๐ บาท อีกด้วย 

ปัญหาสำคัญคือ ใครจะเป็นผู้ชดใช้ความเสียหายดังกล่าว ที่ผ่านมา เมื่อถือเป็นการกระทำของหน่วยงานแล้ว หน่วยงาน ได้แก่สำนักงานตำรวจแห่งชาติ จึงได้รับภาระในการชดใช้ค่าเสียหายเสมอ แต่คำถามต่อไปคือ เงินที่สำนักงานตำรวจแห่งชาติชดใช้ไปนั้น เป็นเงินของใคร คำตอบก็ชัดเจนว่าเป็นเงินงบประมาณแผ่นดิน ที่ได้จัดสรรมาเป็นค่าวัสดุ ค่าใช้สอย เพื่อให้หน่วยงานจับจ่ายในการบริหารงานให้มีประสิทธิภาพ การนำเงินดังกล่าวไปชำระหนี้ตามคำพิพากษาเพราะการกระทำที่จงใจไม่เป็นไปตาม กฎหมายและ กฎ ก.ตร. จึงเป็นเรื่องที่ไม่สมควรอย่างยิ่ง แท้จริงแล้ว ผู้ที่มีคำสั่งแต่งตั้งโยกย้าย ฯลฯ จะต้องถือว่า จงใจกระทำการผิดกฎหมายและระเบียบ อีกทั้งยังเจตนาทำลายระบบคุณธรรมในการบริหารงานบุคคล ซึ่งทำให้ประชาชนได้ขาดโอกาสที่จะได้รับการบริการที่ดีจากเจ้าหน้าที่ตำรวจ ที่ซื่อสัตย์สุจริต ไม่วิ่งเต้น ไม่มีเส้นสาย ผู้มีคำสั่งแต่งตั้ง จึงไม่อาจจะอ้างได้ว่า ได้กระทำไปตามอำนาจหน้าที่และไม่ได้จงใจ หรือไม่ได้ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง  เพื่อให้ตนไม่ต้องรับผิดทางแพ่งแต่อย่างใดไม่  ในกรณีนี้ ผู้ออกคำสั่ง จะต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายทางแพ่งด้วยตนเองตามลำพัง ไม่อาจจะขอให้หน่วยงานร่วมชดใช้ หรือชดใช้แทนได้ แม้แต่สตางค์แดงเดียว  กล่าวอีกนัยหนึ่ง เนื่องจาก การกระทำที่ผิดกฎหมายหรือ กฎ ก.ตร. ดังกล่าว เป็นการกระทำทางปกครอง และหากมีความเสียหายเกิดขึ้น ศาลปกครองก็มีอำนาจพิจารณากำหนดค่าเสียหายอันเกิดจากการละเมิดนั้นได้ด้วย ซึ่งกรณีนี้ หากเป็นกรณีจงใจที่จะปฏิบัติผิดกฎเกณฑ์ที่กำหนดไว้ ย่อมจะต้องรับผิดในความเสียหายทางแพ่งนั้นโดยลำพัง กล่าวคือ แม้สำนักงานตำรวจแห่งชาติ จะได้ทดรองจ่ายเงินค่าเสียหายไปก่อน ก็จะต้องไล่เบี้ยเอาคืนจากผู้ที่ก่อละเมิดจงใจไม่ปฏิบัติตาม กฎ ก.ตร.ฯ พ.ศ.๒๕๔๙ นั้น

๓) ความรับผิดทางปกครองและทางวินัย

เนื่องจากการแต่งตั้งหรือการโยกย้ายนั้น เป็นการกระทำทางปกครอง  โดยทั่วไปแล้ว จะต้องมีการเพิกถอนคำสั่งและเยียวยาความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการกระทำทาง ปกครองแล้ว นอกจากความรับผิดทางอาญาและทางแพ่งที่กล่าวไปแล้ว การกระทำที่ผิดกฎเกณฑ์ ระเบียบแบบแผนนี้ และก่อให้เกิดความเสียหายจากการกระทำดังกล่าว  เนื่องจากผู้มีอำนาจเสนอชื่อ และคณะกรรมการคัดเลือก รวมถึงคณะกรรมการที่มีมติเห็นชอบนั้น ถือเป็นเจ้าพนักงานตามกฎหมาย  ซึ่งตามกฎหมายตำรวจได้ระบุไว้เกี่ยวกับวินัยและจริยธรรมของตำรวจที่จะต้อง เคารพ และปฏิบัติตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด ดังนั้น กรณีที่มี กฎ ก.ตร.ฯ พ.ศ. ๒๕๔๙ กำหนดวิธีการแต่งตั้ง โยกย้าย ไว้เป็นการเฉพาะแล้ว ยังดื้อดึง และจงใจกระทำผิดกฎระเบียบดังกล่าว โดยมีการบิดผันการใช้อำนาจ หรือ ครอบงำการใช้อำนาจแต่งตั้ง  กระทำการบังคับ จูงใจ หรือ กระทำใดการใด ๆ เพื่อให้ผู้มีอำนาจที่ออกสั่งโดยไม่ชอบด้วยกฎเกณฑ์ ย่อมถือว่า ได้กระทำผิดประมวลจริยธรรมของตำรวจไปด้วย  อันถือได้ว่า ประพฤติชั่วอย่างร้ายแรงด้วย  ดังนั้น  ผู้บังคับบัญชาระดับเหนือขึ้นไป ก็จะต้องดำเนินการทางวินัยแก่ผู้ที่จงใจจะก่อให้เกิดความเสียหายนั้น 

คำถามต่อไปคือ ผู้ออกคำสั่งที่ไม่ชอบเท่านั้นหรือไม่ที่จะต้องรับผิดทางวินัย กรณีนี้ จะเห็นได้ว่า หากการกระทำนั้นเกิดขึ้นจากการกระทำของผู้มีอำนาจเพียงลำพัง ย่อมจะต้องรับผิดตามลำพัง แต่ถ้าเป็นการกระทำที่มีการบังคับ จูงใจ ฯลฯ ผู้มีอำนาจในระดับ ผบช. ก็ควรจะต้องรักษาเกียรติและศักดิ์ศรีของตนเอง ควรจะต้องยึดกฎหมายและกฎ ก.ตร. เป็นหลักในการปฏิบัติในการแต่งตั้งโยกย้าย หากมี    ผู้ประสานงานมาในลักษณะการฝากหรือตั๋ว ก็จะต้องพิจารณาอย่างเที่ยงธรรม เพื่อให้การบริหารงานเป็นไปตามระบบคุณธรรม ดังได้กล่าวไปแล้ว แม้จะดำเนินการครบขั้นตอนตามกฎหมาย แต่มีเจตนาทุจริต หรือบิดผันเจตนารมณ์ของกฎเกณฑ์ ไม่มีเหตุผลอธิบายได้ ก็ยังพ้นความรับผิดไปได้ไม่ ดังนั้น หากผู้บังคับบัญชาหน่วยงานสั่งการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้บริหารที่มีอำนาจก็ควรจะต้องทักท้วงและเคารพในเกียรติของตนเองเป็นสำคัญ มิเช่นนั้น คงจะอ้างว่าเป็นคำสั่งของหน่วยเหนือโดยไม่มีลายลักษณ์อักษรใด ๆ คงจะไม่ได้ 

ความรับผิดของคณะกรรมการ ก.ตร. ในกรณีที่เป็นข้าราชการ หากจงใจไม่ตรวจสอบประวัติ เกี่ยวกับอาวุโส และความประพฤติ รวมถึงผลการปฏิบัติราชการตามความรู้ความสามารถ ของผู้ได้รับการเสนอชื่อ ก็ต้องถือว่า ไม่ได้รักษากฎเกณฑ์ ที่คณะกรรมการ ก.ตร. เป็นผู้ตราขึ้นเอง ดังนี้ ผู้เป็นคณะกรรมการ ก.ตร. หากยังเป็นข้าราชการอยู่ด้วย ก็จะต้องรับผิดทางวินัยด้วยเช่นกัน ด้วยเหตุ โดยจะต้องมีการตั้งคณะอนุกรรมการขึ้นมาตรวจสอบประวัติแต่ละรายให้ได้ข้อเท็จ จริงให้ยุติเสียก่อน นอกจากนี้ ก็ควรจะต้องมีรายงานการประชุมที่บันทึกอย่างละเอียด โดยเก็บไว้ในลักษณะที่ผู้มีส่วนได้เสียทุกคนสามารถเข้าถึงและขอสำเนาได้ ทั้งนี้ ก็เพื่อความโปร่งใสและเป็นเกราะป้องกัน ก.ตร. เอง   

ส่วนที่สาม
ข้อเสนอแนะ

๓.๑ การเยียวยาความเสียหาย

ปัจจุบัน ดูเหมือน ตร. ได้พยายามแก้ไขปัญหาทีละเปราะ เฉพาะราย ไปเรื่อย ๆ โดยไม่ได้มีการวางแผนพัฒนาระบบการบริหารงานบุคคลให้ดีมีประสิทธิภาพ สอดคล้องกับระบบคุณธรรมอย่างจริงจัง ตร. จึงควรจะพิจารณาประเด็นดังกล่าว เพราะ ตร. จะต้องเผชิญกับปัญหาการฟ้องร้องโดยผู้ได้รับคำสั่งทางปกครองและได้รับผล กระทบอย่างมากในอนาคต  ในส่วนของผู้ที่ได้รับความเสียหาย ก็เป็นสิทธิของตนเองที่จะปกป้องตนเองโดยใช้สิทธิทางศาล โดยเฉพาะ ในกรณี ผบ.ตร. ได้เสนอรายชื่อให้คณะกรรมการกลั่นกรอง และ ก.ตร. ทำการพิจารณามีมติ ตาม มาตรา ๕๓ ประกอบ มาตรา ๕๗ และ กฎ ก.ตร. ฯ พ.ศ. ๒๕๔๙ ดังกล่าวไปแล้วข้างต้น  และ ก.ตร. มีมติรับรองรายชื่อตามที่ ผบ.ตร. เสนอ     ผู้ได้รับ หรือ จะได้รับความเสียหาย จากมติ ก.ตร. จะต้องดำเนินการอย่างไร

๓.๑.๑ ฟ้องร้องใครได้บ้าง

เนื่องจาก มติ ก.ตร. มีลักษณะที่พิเศษแตกต่างจากคำสั่งทางปกครองกรณีอื่น ผู้ได้รับผลกระทบจึงได้รับความคุ้มครองเป็นพิเศษ  ที่จะสามารถฟ้องร้องคดีต่อศาลปกครอง ศาลแพ่ง และศาลอาญา รวมถึงการร้องขอความเป็นธรรมกรณีทั่วไป ได้โดยไม่ต้องรอให้กระบวนการนำเสนอเพื่อโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งแต่ประการใด  ปัญหา คือ ผู้ได้รับผลกระทบจะฟ้องร้องใครได้บ้าง  กรณีนี้ เห็นว่า ตามกฎหมายตำรวจและ กฎ ก.ตร. ฯ พ.ศ.๒๕๔๙ ได้กำหนดบุคคลที่มีอำนาจหน้าที่ทั้งเสนอชื่อ พิจารณา และ ลงมติไว้โดยละเอียด  จึงเห็นว่า บุคคลที่ระบุไว้ตามกฎหมายตำรวจ และ กฎ ก.ตร. ข้างต้น ถือเป็น          เจ้าพนักงานที่ได้รับมอบอำนาจจากกฎหมายตำรวจทั้งสิ้น จึงต้องรับผิดทางอาญา และร่วมกันรับผิดทางแพ่งทั้งหมด จะอ้างว่าเป็นความผิดของผู้หนึ่งผู้ใดเป็นการเฉพาะหาได้ไม่ เพราะกฎหมายได้มอบหมายความไว้วางใจไว้ให้มีหน้าที่พิจารณา กลั่นกรอง และลงมติ จึงหาใช่ว่า ก.ตร. จะเป็นเพียงตรายางในการประทับตรารับรองความไม่ถูกต้องดังกล่าวให้กลายเป็น ความถูกต้องขึ้นมาได้  อีกทั้ง จะอ้างว่าเป็นมติขององค์กรกลุ่มแบบในอดีต คงจะไม่ได้อีกต่อไป เว้นแต่ คณะกรรมการคัดเลือก กลั่นกรอง  หรือ ก.ตร. ท่านใด จะได้แสดงความเห็นแย้ง และคัดค้านไว้ ก็อาจจะเป็นเหตุให้หลุดพ้นความรับผิดดังกล่าวไปได้ ด้วยเหตุนี้ การที่คณะกรรมการลงมติ โดยไม่ได้ตรวจสอบ ตารางลำดับอาวุโส ผลการประวัติการปฏิบัติหน้าที่ ฯลฯ และเหตุผลที่ผู้มีอำนาจเสนอมาเลยว่า เป็นที่ยอมรับได้อย่างชัดแจ้งหรือไม่ จึงต้องรับผิดทางอาญาและทางแพ่งอย่างไม่อาจจะแก้ตัวได้ เพราะย่อมคาดเห็นถึงความเสียหายต่อผู้ที่มีสิทธิได้รับการเสนอชื่อและถูก ข้ามลำดับอาวุโสนั้นอย่างชัดแจ้ง

๓.๑.๒. กระบวนการฟ้องร้อง (เฉพาะกรณีผู้บริหารระดับสูงของ ตร.)

คำถามที่จะต้องหาคำตอบต่อไป คือ ผู้ที่ได้รับผลกระทบจาก มติ ก.ตร. จะต้องดำเนินการฟ้องร้องโดยมีกระบวนการอย่างไร  ตามปกติ การที่ผู้เสียหายจะฟ้องร้องต่อศาลปกครองได้นั้น จะต้องมีการดำเนินการให้เสร็จสิ้นภายในฝ่ายปกครองเสียก่อน เช่น ถ้ากฎหมายกำหนดวิธีการร้องทุกข์หรืออุทธรณ์ไว้อย่างไร เป็นต้นว่า จะต้องร้องทุกข์ต่อผู้บังคับบัญชา หรือ ต่อ ก.ตร. ก่อน ก็จะต้องดำเนินการตามนั้นให้เสร็จสิ้น หากยังไม่เสร็จสิ้น คดีนั้น ก็จะฟ้องร้องต่อศาลปกครองไม่ได้ เว้นแต่ จะเป็นกฎกระทรวง  ที่สามารถฟ้องร้องต่อศาลปกครองได้โดยตรง 

คำถามคือ มติ ก.ตร. จะต้องมีการโต้แย้งคัดค้านและรอให้กระบวนการแต่งตั้งเสร็จสิ้นก่อนหรือไม่  คำตอบ จะเป็นในเชิงปฏิเสธ  กล่าวคือ ตาม พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๔๘ ได้บัญญัติถึง คำสั่งทางปกครองของบรรดาคณะกรรมการต่าง ๆ ไม่ว่าจะจัดตั้งขึ้นตามกฎหมายหรือไม่ ให้คู่กรณีโต้แย้งไปยังคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะ กรรมการกฤษฎีกา และในมาตรา ๘๗ แห่งกฎหมายดังกล่าวได้กำหนดว่า เมื่อได้มีการจัดตั้งศาลปกครองแล้ว ให้มาตรา ๔๘ เป็นอันยกเลิก เนื่องจากอำนาจการพิจารณาและวินิจฉัยชี้ขาดมติหรือคำสั่งของคณะกรรมการนั้น ได้โอนเป็นอำนาจของศาลปกครองโดยผลของกฎหมาย เนื่องจาก คำสั่งของคณะกรรมการฯ รวมถึง ก.ตร. นั้น ไม่มีผู้บังคับบัญชาที่จะร้องทุกข์หรืออุทธรณ์คำสั่งทางปกครองนั้นอีกต่อไป ซึ่งความเห็นนี้ ก็สอดคล้องกับคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ (เรื่องเสร็จที่ ๖๘๔/๒๕๔๕)  ด้วยเหตุนี้ ในกรณีที่ ก.ตร. มีมติเสนอรับรองการเสนอชื่อข้าราชการตำรวจผู้ใด ขึ้นดำรงตำแหน่ง ผู้ช่วย ผบ.ตร. และ รอง ผบ.ตร. จึงไม่ต้องรอให้มีการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวก่อน แล้วจึงค่อยอุทธรณ์โต้แย้งคัดค้าน ทั้งนี้ ก็เนื่องจากเหตุผลธรรมชาติที่ว่า หากรอให้มีการแต่งตั้งตามกฎหมายตำรวจแล้ว ความเสียหาย ย่อมไม่อาจเยียวยาได้ทัน เป็นต้นว่า หากต้องรอให้มีการแต่งตั้งตาม มติ ก.ตร. นั้นก่อน ผู้ที่ได้รับผลกระทบเนื่องมาจากการเสนอข้ามอาวุโส อันขัดต่อ กฎ ก.ตร. ย่อมไม่อาจจะร้องขอให้ร้องขอให้เพิกถอนการแต่งตั้งนั้นได้ เพราะการแต่งตั้งข้าราชการตำรวจนั้น จะต้องมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าแต่งตั้ง ด้วยเหตุนี้ การที่จะรอให้มีการโปรดเกล้าแต่งตั้งเสียก่อน แล้วเสนอเพิกถอน ย่อมเป็นการกระทบต่อพระราชอำนาจของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวโดยไม่บังควร ผู้ได้รับความเสียหาย จึงควรมีโอกาสโต้แย้งคัดค้านการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้นตั้งแต่ก่อน ขั้นตอนมีพระบรมราชโองการดังกล่าว จึงเป็นการถูกต้องตามกฎหมายและเหมาะสมตามโบราณราชประเพณีด้วย ทั้งนี้ เป็นการสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๕๘, ๕๙ และ มาตรา ๖๐ ซึ่งรับรองสิทธิของผู้ได้รับความเสียหายที่จะร้องทุกข์ และฟ้องร้องหน่วยงานใด ๆ หากได้รับความเสียหายจากการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐ

ส่วนการแต่งตั้งในระดับที่ไม่ต้องผ่านคณะกรรมการ ก.ตร. หากไม่ถูกต้องเป็นธรรม   ผู้ได้รับผลกระทบจะต้องมีการมีการร้องทุกข์ตามกฎหมายตำรวจให้เรียบร้อยเสีย ก่อน หากผู้บังคับบัญชา หรือ ก.ตร. ยกคำร้อง หรือ ไม่ได้พิจารณาคำร้อง ก็ให้ใช้สิทธิในการฟ้องร้องคดีต่อศาลปกครองภายใน ๙๐ วันต่อไป

๓.๒ การกำหนดหลักเกณฑ์การนับอาวุโสให้ถูกต้อง 

นอกจากนี้ ยังมีประเด็น เรื่องการกำหนดอาวุโส ของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ที่ผู้เขียนเห็นว่ายังมีปัญหาอย่างมาก ในปัจจุบัน คำว่า อาวุโส ในกฎหมายตำรวจ ให้นำกฎหมายเรื่องการรักษาราชการแทน ตามมาตรา ๗๒ มาใช้ในการแต่งตั้งด้วย  โดยกฎหมายดังกล่าว กำหนดเฉพาะตำแหน่งหลักทางการบริหาร เช่น ตำแหน่ง รอง ผบ.ตร. และ ผู้ช่วย ผบ.ตร. เท่านั้น แต่สำหรับตำแหน่ง ที่ปรึกษา หรือ ตำแหน่งรองจเรตำรวจแห่งชาติ ซึ่งมีตำแหน่งเทียบเท่า รอง ผบ.ตร. และ ผู้ช่วย ผบ.ตร.  ไม่สามารถเป็นผู้รักษาราชการแทน ผบ.ตร. ตามมาตรา ๗๒ ว่าด้วยกฎหมายตำรวจได้  หน่วยงานด้านการบริหารกำลังพลของ ตร. จึงได้จัดลำดับตำแหน่งเทียบเท่าดังกล่าวให้มีอาวุโสต่ำกว่าตำแหน่งหลักทาง การบริหาร  จึงเห็นได้ว่า การนำกฎเกณฑ์เรื่องอาวุโสในการรักษาราชการแทน มาใช้กับอาวุโสในการแต่งตั้งเป็นสิ่งที่จะก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมกับ ตำแหน่งเทียบเท่าดังกล่าว ตัวอย่างเช่น ตำแหน่ง ที่ปรึกษา (สบ๑๐) เทียบเท่า รอง ผบ.ตร. หรือ รองจเรตำรวจแห่งชาติ ซึ่งมีตำแหน่งเทียบเท่า ผู้ช่วย ผบ.ตร. แต่ก็ไม่มีสิทธิรักษาราชการแทน ตามมาตรา ๗๒ วรรคสอง ของกฎหมายตำรวจ ที่กำหนดไว้ว่า ตำแหน่งที่จะรักษาราชการแทน ผบ.ตร. ได้นั้น มีเฉพาะ รอง ผบ.ตร. หรือ ผู้ช่วย ผบ.ตร. เท่านั้น  ดังนั้น ผู้ที่ดำรงตำแหน่งเทียบเท่า จึงไม่ได้รับการจัดอาวุโสในการแต่งตั้งด้วย

หากพิจารณาตาม กฎ ก.ตร.ว่าด้วยการกำหนดลำดับอาวุโสของข้าราชการตำรวจ ในการรักษาราชการแทน พ.ศ.๒๕๕๐ ที่กำหนดว่า  กรณีที่มีผู้ดำรงตำแหน่งรอง ผบ.ตร. หรือ ผู้ช่วย ผบ.ตร. หลายคน  ให้ถือลำดับอาวุโสของผู้ดำรงตำแหน่ง รอง ผบ.ตร. และ ผู้ช่วย ผบ.ตร. ตามลำดับ เช่นผู้มียศสูงกว่ามีอาวุโสสูงกว่า หรือ กรณีที่มียศเท่ากัน ให้ผู้ที่ดำรงตำแหน่งนั้น ใน ตร. ซึ่งมีระยะเวลานานกว่า  ฯลฯ เป็นผู้มีอาวุโสสูงกว่า โดยในกฎ ก.ตร.นี้ ไม่ได้กำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการนับอาวุโสของผู้ดำรงตำแหน่งเทียบเท่า ด้วย  แต่ก็มีมติ ก.ตร. ในกรณีที่มีการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งเทียบเท่าให้ดำรงตำแหน่งหลัก ก็ให้นับระยะเวลาดำรงตำแหน่งเทียบเท่านั้น ย้อนหลังมารวมเข้าด้วย ซึ่งก็น่าจะถูกต้องและเป็นธรรม แต่มีข้อสังเกตว่าหากใช้วิธีการเดียวกันนี้ ในการกลั่นแกล้งผู้ที่ดำรงตำแหน่งหลักที่มีอาวุโสสูงสุดไปดำรงตำแหน่งเทียบ เท่า ก็จะทำให้ไม่ได้รับการนับอาวุโส อีกทั้ง ยังเป็นตำแหน่งที่ไม่มีสิทธิรักษาราชการแทน ตามมาตรา ๗๒ วรรคสอง ดังนั้น จึงไม่มีสิทธิได้รับการแต่งตั้งดำรงสูงขึ้น เช่น จากตำแหน่ง รองจเรตำรวจแห่งชาติ (เทียบเท่า ผู้ช่วย ผบ.ตร.) ก็ไม่มีสิทธิที่จะได้รับแต่งตั้งขึ้นดำรง รอง ผบ.ตร. เป็นต้น ฉะนั้น ตร. ควรจะต้องแก้ไขหลักเกณฑ์การนับอาวุโสทั้งกฎเกณฑ์การนับอาวุโสการรักษาราชการ แทน และ กฎเกณฑ์การนับอาวุโสในการแต่งตั้งข้าราชการ ใช้ชัดเจนต่อไป

๓.๓ ข้อเสนอแนะในเชิงนโยบาย

๓.๓.๑) การคัดเลือก ผบ.ตร. ควรทำอย่างไร  

ในปัจจุบัน การคัดเลือก ผบ.ตร. ซึ่ง ผู้บังคับบัญชาสูงสุดขององค์กรตำรวจ กฎหมายตำรวจได้ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีเพียงคนเดียวเท่านั้น โดยไม่มีหลักเกณฑ์ในการคัดเลือก   แท้จริงแล้ว เป็นเรื่องที่อันตรายอย่างยิ่ง เพราะการคัดเลือกผู้จะดำรงตำแหน่ง ผบ.ตร. ไม่ควรพิจารณาว่ามีขีดความสามารถในการตอบสนองฝ่ายการเมืองได้หรือไม่เป็น สำคัญ แต่ ผบ.ตร. จะต้องมีมาตรฐานสูงอย่างยิ่ง เพราะเป็นตำแหน่งที่สำคัญยิ่งกว่าตำแหน่งอื่น ๆ ซึ่งมีทั้งกฎหมายตำรวจและ กฎ ก.ตร. กำหนดหลักเกณฑ์ในการคัดเลือกไว้ค่อนข้างดี ในขณะที่การคัดเลือก ผบ.ตร. เป็นอำนาจของบุคคลเพียงคนเดียวเท่านั้น     ดังนั้น จึงควรจะต้องกำหนดหลักเกณฑ์ในการคัดเลือก ผบ.ตร. ให้ชัดเจนยิ่งขึ้น  โดยอาจจะมีการพิจารณาจากผลงาน ความรู้ความสามารถ วิสัยทัศน์และทัศนคติในการบังคับใช้กฎหมาย และการนำองค์กรให้มีประสิทธิภาพสูงสุด การที่กฎหมายบัญญัติให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจใช้ดุลพินิจที่เด็ดขาด จึงอาจเป็นการใช้ดุลพินิจที่ไม่อาจอธิบายต่อสังคมได้ อันเป็นที่ไม่พึงประสงค์ในระบอบประชาธิปไตย  

แนวทางการแก้ไขปัญหา ผู้เขียนเห็นว่า เป็นภาระหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีที่จะพัฒนาระบบการบริหารที่มีคุณธรรมสูงสุด โดยการแก้กฎหมายตำรวจเกี่ยวกับวิธีการคัดเลือก ผบ.ตร. เช่น กำหนดวิธีการคัดเลือกโดยมีกระบวนการตรวจสอบประวัติและรับฟังความเห็นสาธารณะ (Public Hearing) ที่โปร่งใส ตรวจสอบได้ โดยสาธารณชนสามารถสอบถามปัญหาหรือแนวคิดต่าง ๆ ได้  วิธีนี้จะทำให้ ผบ.ตร. ซึ่งผู้บังคับใช้กฎหมาย (Law enforcement) ได้ประกาศผูกมัดตนเองในการปฏิบัติหน้าที่อย่างซื่อสัตย์สุจริตและอย่างมี มาตรฐานวิชาชีพสูงสุดต่อสาธารณะ รวมทั้งยังเป็นการเปิดโอกาสให้สาธารณะเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารราชการ แผ่นดินตามกติกาสากลว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองที่ประเทศไทยได้ เข้าเป็นภาคีด้วย แต่ปัจจุบัน คณะกรรมการ ก.ต.ช. ไม่มีบทบาทอะไรเลยในการตรวจสอบประวัติและวิสัยทัศน์ของ ผบ.ตร. ได้เลย    จึงควรถือเป็นวาระแห่งชาติที่จะต้องดำเนินการเรื่องนี้เป็นกรณีเร่งด่วน

๓.๓.๒) การสร้างระบบบริหารทรัพยากรมนุษย์ที่มีประสิทธิภาพ

สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ใช้คำว่า “เหมาะสม” มาโดยตลอดในการคัดเลือกข้าราชการตำรวจเพื่อดำรงตำแหน่งสูงขึ้น รับผิดชอบมากขึ้น โดยไม่มีหลักเกณฑ์อะไรที่เด่นชัด สามารถอธิบายต่อสังคมได้  ในปัจจุบันจะพบว่า สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ได้ประสบกับวิกฤติการณ์ เช่น ปัญหาสมองไหลของนักกฎหมายไปยังองค์กรศาลและอัยการ รวมถึงองค์กรอื่นที่มีผลประโยชน์ตอบแทนและความเจริญก้าวหน้าตามระบบคุณธรรม  ทำให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติ อ่อนด้อยทางวิชาการ ถูกโจมตีจากองค์กรทั้งหลายที่คอยตรวจสอบการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ตำรวจ ทั้งนี้ ก็เนื่องจาก สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ยังมีวิสัยทัศน์ในแบบยุคดั้งเดิมที่การบริหารงานบุคคลอาศัยประสบการณ์เดิม ๆ ตามแบบฉบับที่โบราณกาลเคยปฏิบัติกันมา ไม่เคยใช้วิชาการหรือทฤษฎีเป็นเครื่องมือที่ควบคุมทิศทางการบริหารงานของ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ทำให้เหมือนคนตาบอดเดินอยู่ในป่าใหญ่แล้วใช้มือและเท้าสัมผัสกับสิ่งที่มอง ไม่เห็น แล้วก็คิดว่าถูกต้องแล้วที่ปฏิบัติกันมาอย่างนั้น

แท้จริงแล้ว ปัญหานี้ แก้ไขได้ไม่ยากนัก สิ่งที่จะต้องแก้ ก็คือ นำระบบคุณธรรมอย่างแท้จริงมาใช้ในการคัดเลือก และเลื่อนตำแหน่งเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานให้มีกำลังขวัญในการปฏิบัติงาน เพื่อประชาชนต่อไป  มีตัวอย่างการนำระบบคุณธรรมใช้ในการพัฒนาศักยภาพของมนุษย์ให้สามารถแสดงออก ซึ่งความรู้ความสามารถได้เต็มที่ เช่น ในประเทศญี่ปุ่นนั้น การเลื่อนตำแหน่งของข้าราชการตำรวจส่วนใหญ่จะสอบวัดความรู้กันอย่างจริงจัง ประกอบการประเมินสมรรถนะในการปฏิบัติหน้าที่ ทั้งนี้ เนื่องจากตำรวจเป็นวิชาชีพ ( Professionalism ) ไม่ใช่การปฏิบัติตาม ๆ กัน อย่างที่ทำกันมาแบบไร้ทิศทาง การปฏิบัติงานโดยอาศัยประสบการณ์อย่างเดียว จึงเป็นการทำงานที่ไร้วิสัยทัศน์และหางเสือในการกำกับการปฏิบัติ ไม่อาจจะทำให้องค์กรประสบความสำเร็จได้  สำนักงานตำรวจแห่งชาติ น่าจะได้นำมาเป็นตัวอย่างในการพิจารณาดำเนินการต่อไป  ผู้เขียนไม่ได้หมายความ การเลื่อนตำแหน่งข้าราชการตำรวจ จะใช้วิธีการสอบวัดความรู้เท่านั้น แต่ผู้เขียนเชื่อว่า การวัดความรู้ทางทฤษฎี เป็นเรื่องที่สำคัญที่สุด และจะต้องมีเป็นพื้นฐานในการปฏิบัติงานทุก ๆ ด้าน ไม่ว่าจะด้านกฎหมาย ด้านสังคม ด้านจิตวิทยา ด้านเทคโนโลยี ซึ่งจะต้องมีเกณฑ์ที่แตกต่างกันไปตามประเภทของหน่วยงานที่ข้าราชการตำรวจผู้ นั้นสังกัดอยู่ ผู้เขียนเชื่อว่า หากมีการบริหารงานบุคคลที่มีประสิทธิภาพ (ซึ่งรวมถึงสวัสดิการและความเป็นอยู่ของเจ้าหน้าที่ตำรวจด้วย)  ประเทศไทยอาจจะสามารถลดจำนวนเจ้าหน้าที่ตำรวจกว่าครึ่งหนึ่ง แต่สามารถทำงานได้ดีกว่าอีกด้วย

๓.๓.๓) ประการสุดท้าย : คำนึงถึงเกียรติศักดิ์ และตระหนักในภาระหน้าที่

สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ได้รับความบอบช้ำจากการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการกระทำที่ไม่เป็นธรรม จนกระทั่งได้รับการบัญญัติไว้ในกฎหมายตำรวจ มาตรา ๕๖ ว่า หากมีการกระทำที่ไม่เป็นธรรม หรือกรณีไม่ชอบด้วยหลักเกณฑ์หรือวิธีการที่ ก.ตร.กำหนด ให้มีการแก้ไขเยียวยาให้ถูกต้องต่อไป  ในอดีตรวมถึงปัจจุบัน ก็มีข่าวเกี่ยวกับการวิ่งเต้นซื้อขายตำแหน่ง โดยไม่มีผลงานใดเป็นที่ปรากฏทำให้เมื่อเติบโตเป็นผู้บริหารระดับสูงแล้ว ไม่สามารถวินิจฉัยสั่งการใด ๆ ได้  หรือหากมีการสั่งการใด ก็จะล่าช้าอย่างมาก ทั้งนี้ ก็เพราะไม่ได้นำนโยบายการบริหารงานทรัพยากรมนุษย์ซึ่งจะต้องสงวน รักษา และส่งเสริมให้ทรัพยากรมนุษย์เหล่านั้นดำรงอยู่ในองค์กรได้อย่างมีความสุข สามารถดึงศักยภาพในตัวตนของทรัพยากรมนุษย์เหล่านั้นมาใช้ได้อย่างเต็มความ สามารถ  แตกต่างจากระบบตำรวจของประเทศที่เจริญแล้ว ซึ่งจะมีระบบการบริหารงานบุคคลที่อาศัยความรู้ความสามารถเป็นสำคัญ มีการประเมินผลงานและการสอบวัดความรู้เพื่อเลื่อนตำแหน่งสูงขึ้น ทั้งนี้ เนื่องจากการบริหารงานองค์กรในยุคข้อมูลข่าวสารและยุคโลกไร้พรมแดนนั้น จะบริหารงานแบบวิธีการดั้งเดิมที่อาศัยประสบการณ์เดิม  ๆ และบริหารโดยไม่มีวิสัยทัศน์ อันมีลักษณะตามอำเภอใจได้อีกต่อไป ด้วยเหตุนี้ การเคารพกฎเกณฑ์ที่พยายามกำหนดให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติอยู่ในร่องในรอย จึงเป็นจุดเริ่มต้นที่ดี  และการเคารพกฎเกณฑ์จะสำเร็จลุล่วงสู่เป้าหมายขององค์กรได้ดีนั้น ผู้บริหารระดับสูงของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ตั้งแต่ระดับหัวหน้าหน่วยงาน จะต้องมีความเคารพในศักดิ์ศรีของตนเอง ตะหนักถือเป้าประสงค์ขององค์กร คือ สำนักงานตำรวจแห่งชาติในฐานะที่เป็นพ่อและแม่ที่ให้กำเนิดชีวิตราชการแก่ข้า ราชการตำรวจเราทุกคน โดยจะต้องกระทำตนให้สมศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์ โดยระลึกเสมอว่าการทุจริต และการซื้อขายตำแหน่ง เป็นสิ่งที่น่าละอาย ก้มหน้าก็อายดิน เงยหน้าก็อายฟ้า ตายไปความชั่วก็ยังตราติดไปกับลูกหลานและวงศ์ตระกูล เป็นที่สาปแช่งของประชาชนและข้าราชการตำรวจรุ่นหลัง   

สิ่งสำคัญที่สุดเหลือสิ่งอื่นใด ก็คือ ความมีศักดิ์ศรีขององค์กร ยังขึ้นอยู่กับบุคคลที่เป็นสมาชิกขององค์กรเป็นสำคัญ  หากมีการกระทำที่ผิดกฎหมาย หรือไม่เป็นธรรมแล้ว ก็จะต้องกระโดดออกมาปกป้องสิทธิของตนเอง โดยใช้สิทธิทางศาล อีกทั้งสมาชิกของสังคมตำรวจ ก็จะต้องช่วยกันส่งเสียงประสานให้เห็นว่า การกระทำไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่เป็นธรรมดังกล่าว เป็นสิ่งที่ยอมรับไม่ได้อีกต่อไป สิ่งดี ๆ ก็จะเกิดขึ้นแก่สำนักงานตำรวจแห่งชาติ และประชาชนทุกคนต่อไปในอนาคต  โดยสมาคมตำรวจ หรือ สหภาพแรงงานตำรวจ (ถ้าหากมีการจัดตั้งขึ้นในอนาคต) จะต้องเป็นกระบอกเสียงออกมาปกป้องข้าราชการตำรวจที่ดี และ ผลักดันให้เกิดระบบที่ดีขึ้นอย่างไม่ย่อท้อ แม้จะเปรียบเสมือนเข็นครกขึ้นผู้เขาก็ตาม 

อนึ่งบทความนี้ เป็นความพยายามที่จะสร้างความเข้าใจเกี่ยวกับหลักเกณฑ์และความรับผิดทาง กฎหมาย โดยเป็นความคิดเห็นทางวิชาของผู้เขียนเป็นการเฉพาะ ไม่เกี่ยวข้องกับหน่วยงาน โดยผู้เขียนอาจจะยังมีประสบการณ์บริหารน้อย จึงอาจจะมีความผิดพลาดได้ ซึ่งผู้เขียนก็พร้อมที่จะน้อมรับไว้เพื่อแก้ไขในอนาคต  แต่หากว่าบทความนี้จะเป็นประโยชน์ในการพัฒนาการบริหารงานของ ตร. บ้างไม่มากก็น้อย ผู้เขียนก็ขอยกความดีให้ครูบาอาจารย์ที่สั่งสอนให้ความรู้ผู้เขียนทุกท่าน

ติดต่อผู้เขียนได้ที่ E-mail : siriphon.ku@alumni.illinois.edu เว็บไซต์ www.siriphon.com