จากประชาชาติธุรกิจ

คอลัมน์ เศรษฐ"ธรรมศาสตร์ ตลาดวิชา

โดย ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์



I มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยการเพิ่มรายจ่ายของภาครัฐ ได้ดำเนินการมาระยะหนึ่งแล้ว คาดว่าจะส่งผลให้ภาคเอกชนมีความมั่นใจและกำลังซื้อของภาคครัวเรือนเพิ่มขึ้น อย่างแน่นอน แต่ว่านโยบายการคลังนั้นมีองค์ประกอบสองด้าน คือด้านรายจ่าย และด้านรายรับ ...ในโอกาสนี้ ผู้เขียนขอทำหน้าที่วิเคราะห์การปฏิรูปการคลังด้านรายรับ โดยคาดว่ารัฐบาลอภิสิทธิ์ (หรือรัฐบาลใหม่) จะผลักดันในช่วงปี 2553-2555 น่าจะได้แก่ ก) ภาษีทรัพย์สิน ข) ภาษีมรดก และ ค) ภาษีสิ่งแวดล้อม

ภาษี สิ่งแวดล้อมนับว่าน่าสนใจ ท้าทาย อีกทั้งสอดคล้องกับบริบทของสังคมไทย-ซึ่งกำลังเผชิญปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมและ มลพิษอุตสาหกรรม และความขัดแย้งในสังคม ผู้เขียนไม่มีความลังเลแม้แต่น้อยที่จะตั้งข้อสันนิษฐานว่า ภาษีสิ่งแวดล้อมน่าจะเป็นเครื่องมือใหม่ที่มีประสิทธิภาพเพื่อจูงใจให้ผู้ ผลิต ผู้บริโภคร่วมมือกับภาครัฐ เพื่ออนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ในขณะเดียวกันจะเกิด "กิจกรรมที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม" และการเฝ้าระวังสิ่งแวดล้อมในระดับพื้นที่ ในโอกาสนี้ขอนำแนวคิดและข้อเสนอโครงการวิจัยที่สถาบันวิจัยชั้นนำของไทยได้ ศึกษาวิจัยไปก่อนหน้า มาเล่าสู่กันฟัง

II. คำว่า ภาษีสิ่งแวดล้อม หมายถึงการเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียมจากกิจกรรมที่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม พร้อมกับนำรายได้ที่จัดเก็บมาสนับสนุนกิจกรรมที่เป็นคุณกับสิ่งแวดล้อม เช่น กิจกรรมรีไซเคิล สินเชื่อด้านสิ่งแวดล้อม การลงทุนปรับปรุงเทคโนโลยีที่สะอาด ฯลฯ โดยทั่วไปมักจะกำหนดให้เป็นภาษีแบ่ง หรือ "ภาษีฐานร่วม" ระหว่างรัฐบาลและรัฐบาลท้องถิ่น เพราะว่าภาระของการดูแลสิ่งแวดล้อมและการเฝ้าระวังความเสี่ยงด้านสิ่งแวด ล้อมกระจายในพื้นที่ต่าง ๆ ทั่วประเทศ องค์กรปกครองท้องถิ่นจะได้มีเงินทุนไปบริหาร ส่วนการออกแบบให้จัดเก็บโดยส่วนกลางหรือเชิงสหการ (แทนที่จะให้แต่ละท้องถิ่นจัดเก็บ) นั้นมีข้อดีด้านการประหยัดค่าใช้จ่าย ทั่วถึงและเป็นธรรม

แต่ในกฎหมายไทยนั้นยังไม่มีคำว่าภาษีสิ่งแวดล้อม แม้แต่ใน พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2535 ที่ตราเป็นกฎหมายในรัฐบาลอานันท์ ปันยารชุน ยังไม่ได้บรรจุคำนี้ ความจริงพระราชบัญญัติฉบับนี้เสนอความคิดและหลักการดี ๆ ไว้หลายประการ ตัวอย่าง เช่น หลักการผู้สร้างมลพิษต้องจ่าย ในโอกาสนี้ผู้เขียนเห็นว่า ถึงเวลาต้องบรรจุภาษีสิ่งแวดล้อมและเครื่องมือเศรษฐศาสตร์เพื่อสิ่งแวดล้อม ไว้ในกฎหมายไทย รวมทั้งเร่งรัดให้ส่วนราชการเอาจริงเอาจังกับการเฝ้าระวังและดูแลสิ่งแวด ล้อม ไม่ใช่ละเลยหรือ "แช่เย็น" ไม่ดำเนินการ จนกระทั่งถูกประชาชนร้องเรียนหรือฟ้องร้องต่อศาลยุติธรรมอย่างที่ทราบกันดี

การ ออกแบบภาษีสิ่งแวดล้อม นั้นเกี่ยวข้องกับคำศัพท์ 2-3 คำ ได้แก่ ฐานภาษี อัตราภาษี และวิธีการบริหารภาษี เริ่มจากฐานภาษีว่าจะเก็บจากฐานอะไร ? สำหรับภาษีสิ่งแวดล้อม-ฐานภาษีก็คือ ก) การบริโภค อันเป็นสาเหตุและต้นตอของการทิ้งซาก ขยะทั้งที่อันตรายและไม่อันตราย กลายเป็นภาระต่อสภาพสิ่งแวดล้อม และภาระสำหรับเทศบาล อบต. อบจ. ในการดูแล ข) กิจกรรมที่เกิดความเสี่ยงต่อสภาพสิ่งแวดล้อม เช่น กิจการเหมืองแร่ โรงงานที่ใช้สารเคมี โรงกลั่นน้ำมัน ท่อก๊าซซึ่งอาจจะรั่วไหลหรือระเบิดได้ เรือบรรทุกน้ำมัน เป็นต้น ค) กระบวนการผลิตที่ไม่เหมาะสม ตัวอย่าง เช่น ใช้น้ำมันดิบที่มีกำมะถันสูงในกระบวนการกลั่นหรือเครื่องจักรที่ด้อย ประสิทธิภาพ เพื่อจูงใจให้ "เปลี่ยนแปลงเทคนิคการผลิต" ที่ดีกว่า สะอาดกว่า สำหรับอัตราภาษีกับวิธีการบริหารภาษี ขอต๊ะเอาไว้ก่อน

III. ตัวอย่างภาษีสิ่งแวดล้อมตามที่สถาบันวิจัยหลายแห่งได้ทำการศึกษาและเสนอแนะ อย่างชัดเจนนั้น เกี่ยวข้องกับ "ภาษีการทิ้ง" ซากผลิตภัณฑ์ ซากบรรจุภัณฑ์ ซึ่งมีทั้งสินค้าบริโภคและสินค้าคงทนถาวร เช่น ผลิตภัณฑ์อิเล็กทรอนิกส์ ตู้เย็น เครื่องปรับอากาศ โทรทัศน์ คอมพิวเตอร์ หลอดไฟ แบตเตอรี่ ขวด กระป๋อง ภาชนะบรรจุพลาสติก ยางรถยนต์ น้ำมันเครื่อง กล่อง ฯลฯ ซากเหล่านี้จำนวนหนึ่งมีวัสดุอันตรายคือสารโลหะหนักเจือปนอยู่ด้วย เช่น สารปรอทในจอโทรทัศน์ สารแคดเมียม สารตะกั่ว ฯลฯ

ข้อเสนอ การจัดเก็บภาษีสิ่งแวดล้อม เป็นทำนองนี้

- ภาษีผลิตภัณฑ์ (product charges) และระบบรับซื้อคืน (buy-back guarantee scheme) หมายถึง จัดเก็บภาษีการทิ้ง ณ โรงงานหรือผู้นำเข้า คือเก็บที่ต้นทาง กล่าวคือเมื่อผู้บริโภคซื้อผลิตภัณฑ์อิเล็กทรอนิกส์ต้องจ่ายไว้ก่อน เปรียบเหมือนกับเงินมัดจำ เช่น เมื่อซื้อตู้เย็นใหม่จ่ายค่ามัดจำไว้ 800 บาท หรือยางรถยนต์ต้องจ่าย 100 บาทต่อเส้น เมื่อใช้จนเก่ากลายเป็นซาก นำไปขายคืนกับระบบรับซื้อคืน (ปลายทาง) ซึ่งจะบริหารจัดการอย่างเป็นระบบ โดยที่ผู้นำซากมาคืนอาจจะได้เงินคืน เช่น ยางรถยนต์เก่ารับซื้อคืนในอัตรา 50 บาทต่อเส้น ซากตู้เย็นได้รับเงินคือ 400-500 บาท ส่วนที่เหลือถือเป็นค่าบริหารจัดการซาก

- ระบบบริหารซาก ประกอบด้วย องค์กรสามฝ่าย คือ สำนักรีไซเคิล (ขอเรียกชื่อเล่นไปพลางก่อน-อนาคตจะเสนอให้มีโครงการประกวดชื่อเท่และเป็นคำ ไทย) องค์การบริหารส่วนจังหวัด ร้านรับซื้อคืน (ซาเล้ง) -ซึ่งในส่วนหลังนี้เทศบาลและ อบต. ประสงค์จะทำหน้าที่ซาเล้งเราก็ไม่ว่ากัน โดยแต่ละฝ่ายได้รับเงินรายได้ที่กันไว้แล้วตามความรับผิดชอบ ซึ่งไม่ใช่เป็นรายได้เพื่อความร่ำรวย -แต่เป็นรายได้ที่จะนำไปใช้จ่ายสนับสนุนกิจกรรมที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม ให้จัดการได้อย่างยั่งยืน "เลี้ยงตัวเองได้"

- ภาษีบรรจุภัณฑ์ (packaging tax) นั้นอิงกับหลักการความรับผิดชอบอย่างครบถ้วนของผู้ผลิต (EPR = extended producers" responsibility) หมายถึง ผู้ผลิตต้องทำหน้าที่เก็บซากบรรจุภัณฑ์ เช่น ขวด กระป๋อง ภาชนะบรรจุพลาสติก ตลับ ฯลฯ คืนไปให้หมด เช่น ผลิตไปแล้ว 1 ล้านชิ้น ต้องรับซากบรรจุภัณฑ์ให้ครบถ้วน ถ้าเก็บได้เพียง 8 แสนชิ้น ส่วนที่เหลือ 2 แสนชิ้นต้องจ่ายค่าปรับ เพราะถือว่าผลักภาระให้หน่วยงานท้องถิ่น นี้คือทางเลือกที่หนึ่ง แต่ผู้ผลิตบางรายคำนวณแล้วว่าจัดเก็บไม่คุ้มค่า แพงเกินไป ให้ใช้แนวทางที่สอง คือซื้อบริการจัดเก็บจากภาครัฐ คือจ่ายค่าธรรมเนียมบรรจุภัณฑ์ ซึ่งอัตราจะแปรผันตามน้ำหนัก ตามปริมาตร ความยากง่ายหรือความเป็นพิษภัยของซาก ด้วยระบบจัดการเช่นนี้จะเกิด "เจ้าภาพใหม่" ในการเก็บรวบรวมซากบรรจุภัณฑ์นำมาจัดการอย่างถูกวิธี (ส่วนที่เป็นซากอันตรายส่งไปยังโรงบำบัดอย่างครบถ้วน) ไม่ใช่การแอบทิ้งในป่าหรือพื้นที่สาธารณะ

- พันธบัตรสิ่งแวดล้อม เป็นอีกข้อเสนอหนึ่ง คือให้กิจการที่เสี่ยงทำให้เกิดผลกระทบขนาดใหญ่ต่อสภาพสิ่งแวดล้อม ซึ่งถือพันธบัตรรัฐบาลโดยให้ได้รับดอกเบี้ยเมื่อครบกำหนดัแต่ว่ามีเงื่อนไข หักเงินต้นหรือดอกเบี้ย -หากว่าโรงงานนั้นทำให้เกิดอุบัติภัยและความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อม เช่น ปล่อยน้ำเสียลงในแม่น้ำลำธารทำให้ปลาตายเป็นเบือ สารเคมีรั่วไหล การปนเปื้อนของสารเคมีในดินและน้ำ รายได้จากการจำหน่ายพันธบัตร-สมมติเป็นตัวเลขว่า 1 หมื่นล้าน รัฐบาลมอบอำนาจให้กองทุนสิ่งแวดล้อมในระดับพื้นที่ 1, 2, 3 ...ตัวอย่าง เช่น ระยองและมาบตาพุด ลำพูน พระนครศรีอยุธยา หรือสระบุรี ที่มีนิคมอุตสาหกรรมจำนวนมาก จังหวัดที่มีกิจการเหมืองแร่ กองทุนพื้นที่อาจจะถือเงิน 1-2 พันล้านบาท ซึ่งเป็นเงินทุนของรัฐบาล แต่มอบอำนาจให้พื้นที่บริหารดูแล โดยให้มีคณะกรรมการและระเบียบการใช้เงินทุน แนวความคิดนี้มีคำศัพท์เฉพาะเรียกว่า performance bond ทำนองเดียวกับ ค่ามัดจำความเสียหายของนักศึกษาเมื่อเช่าหอพักอยู่ ยังถูกเรียกเก็บค่ามัดจำความเสียหายไว้ 4-5 พันบาท

IV. ข้อเสนอที่นำมาเล่าสู่กันฟังนี้ จึงเป็นอะไรที่มากกว่าจินตนาการ คือมีการศึกษาวิจัยอย่างรอบคอบโดยสถาบันวิชาการหลายแห่ง มีตัวอย่างดี ๆ ที่ประสบผลสำเร็จแล้วในหลายประเทศ ผู้เขียนเห็นว่าถึงเวลาที่สังคมไทยพึงให้ความเอาใจใส่และรัฐบาลไทยและองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น ควรจะร่วมมือผลักดันในเกิดขึ้น ในขณะเดียวกันต้องเผยแพร่ความรู้และประชาสัมพันธ์ว่า ไม่ใช่แค่เก็บเงินชาวบ้านไปเฉย ๆ หรือเพียงแต่ต้องการ "ถอนขนห่าน" แต่จะต้องสนับสนุนให้เกิดกิจกรรมใหม่ที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม เกิดเจ้าภาพและการทำงานอย่างเป็นภาคี ข้อเสนอใหม่นี้จึงประมวลเอาความคิดดี ๆ ทั้งสามด้าน คือ ด้านการคลัง (ภาษี) การเงินหมายถึงกองทุน และด้านบริหาร หมายถึงเจ้าภาพใหม่เฝ้าระวังด้านสิ่งแวดล้อมเป็นภาคีเครือข่าย ประกอบด้วย รัฐบาลและส่วนราชการ องค์กรปกครองท้องถิ่น ประชาชน และเอกชนที่อาสาเข้ามาทำหน้าที่ซาเล้ง