จาก โพสต์ทูเดย์
ปัญหาใหญ่นิติรัฐไทยการบังคับใช้ กม.ไม่ได้ผล
โดย...ทีมข่าวการเมือง
กลไกสำคัญของการปกครองประเทศโดยกฎหมายหรือ Rule of Law ที่ยึดถือการปกครองในระบอบประชาธิปไตย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา คือกลไกสำคัญสร้างหลักประกันว่าการใช้อำนาจทางปกครองจะเป็นไปตามกฎหมาย และไม่ตกอยู่ใต้อำนาจของบุคคลใดบุคคลหนึ่ง หรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง อัชพรจารุจินดา เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ก็คือผู้ได้รับมอบหมายภารกิจอันยิ่งใหญ่นี้
ปัจจุบันสังคม ไทยมองภาพสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาว่าเป็นองค์กรปิด ไม่เปิดตัวให้สังคมได้รู้จัก เพราะมัวคร่ำเคร่งอยู่แต่กับตัวบทกฎหมาย จนเมื่อ อัชพร เข้ามารับตำแหน่ง จึงได้เปิดโอกาสให้หนังสือพิมพ์โพสต์ทูเดย์สัมภาษณ์พิเศษ ได้พูดคุยถึงบทบาทของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา หรือกฤษฎีกาให้ฟังอย่างละเอียดว่าความจริงพอกล่าวถึงสำนักงานคณะกรรมการ กฤษฎีกา คนส่วนใหญ่จะมองภาพว่ามี 2 หน้าที่หลักโดยหน้าที่แรก คือ หนึ่งคนร่าง และสองคนตีความกฎหมายให้หน่วยงานของรัฐ
สำหรับ บทบาทแรกในการร่างกฎหมายให้กับรัฐบาลนั้น ที่แท้จริงแล้วผู้ที่ต้องการจะมีกฎหมายคือหน่วยงานต่างๆ เพื่อนำกฎหมายนั้นๆ ไปปฏิบัติหน้าที่ซึ่งหน่วยงานใดต้องการมีกฎหมายใดก็จะนำเสนอกฎหมายนั้นให้ ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) รับทราบเข้ามาก่อน จากนั้นจึงจะส่งให้กฤษฎีกาเป็นผู้ตรวจ โดยจะมีการพิจารณาเนื้อหาและความจำเป็น
"เราต้องตรวจ ละเอียด เพราะกฎหมายเมืองไทยมีจำนวนเยอะมาก กลัวว่าจะไปซ้ำซ้อน หรือจะไปสร้างความเดือดร้อนให้กับประชาชนที่เกินกว่าเหตุหรือมีผลกระทบต่อ การบริหาร และถ้าหากหลักการกฎหมายใดมีปัญหา ก็จะนำเสนอความเห็นกลับไปยังครม.ก่อน ว่าร่างกฎหมายฉบับนี้มีปัญหาสมควรจะรับหรือไม่รับ"
ทั้ง นี้ กฤษฎีกาไม่ได้ดูเฉพาะตัวบทกฎหมายอย่างเดียว แต่จะดูเนื้อหาสาระด้วย จึงใช้เวลานาน ซึ่งเหตุผลที่กฤษฎีกาใช้เวลานานในการพิจารณากฎหมายเพราะ
"ความ เห็นที่ไม่ใช่เป็นความเห็นแบบทนาย แต่เป็นการให้ความเห็นทางวิชาการด้วยเหตุและผลไป ซึ่งก็ยอมรับว่าถูกตำหนิอย่างมากเรื่องความล่าช้า เหตุผลเพราะกฎหมายบางฉบับนโยบายและหลักการไม่ชัดเจนมาตั้งแต่ต้น ทางกฤษฎีกาก็ต้องมานั่งศึกษากันใหม่ แล้วหน่วยงานราชการก็มีหลายหน่วยที่เกี่ยวข้องกว่าจะแลกเปลี่ยนความคิดเห็น ตรงนี้ก็ใช้เวลานานเพราะบางร่างที่เสนอเข้ามานำไปใช้จริงไม่ได้"
ขณะ เดียวกันสิ่งที่เป็นกังวล คือ บังเอิญแต่ละกระทรวงมีหน้าที่รับผิดชอบทางกฎหมาย แต่บางเรื่องเป็นงานที่คาบเกี่ยวกันหลายกระทรวง ซึ่งแต่ละกระทรวงก็มองภาพความรับผิดชอบแต่เฉพาะงานของตัวเอง แต่กรอบกฎหมายฉบับนั้นไปผูกโยงหรือคาบเกี่ยวกับกระทรวงอื่น และมีกฎหมายบังคับใช้อยู่เดิมแล้ว จนกลายเป็นปัญหากฎหมายซ้ำซ้อน ดังนั้นจึงต้องมาหารือกันว่าจะทำอย่างไรไม่ให้มีการบังคับใช้กฎหมายที่ซ้ำ ซ้อนกัน
"ลักษณะสังคมไทยก็เป็นอย่างนี้ ทุกกระทรวงก็อยากจะเป็นเจ้าภาพทำเรื่องนี้ ซึ่งใครอยากจะเป็นเจ้าภาพก็ทำกฎหมายนั้นขึ้นมา บางทีก็มีปัญหากันอยู่บ้าง ถ้าเป็นแบบนี้ก็ต้องมาคุยกันเพื่อหาทางออกร่วมกันได้ก็แก้ไขปัญหาไป แต่ถ้าแก้ไขไม่ได้จริงๆ ก็ต้องเสนอกลับไปยัง ครม. ว่ามีปัญหาแบบนี้ ครม.ต้องชี้ชัดลงไปเลยว่าจะเอากฎหมายของใคร เป็นต้น"
เมื่อ ถามถึงความคาดหวังสูงสุดในฐานะนักกฎหมาย เขาตอบทันทีว่าอยากเห็นนิติรัฐเกิดขึ้นในสังคมไทย และสามารถแก้ไขปัญหาให้กับประชาชนได้อย่างแท้จริง เพราะแท้จริงแล้วกฎหมายแต่ละฉบับที่จะออกมาบังคับใช้ควรที่จะหารือกับบรรดา หน่วยงานของรัฐว่าแต่ละกระทรวงมีความคิดเห็นอย่างไร จะสามารถทำได้อย่างไร เพราะประชาชนจะเป็นผู้ได้รับผลกระทบจากกฎหมายที่กำลังเกิดขึ้นโดยตรง
ที่ สำคัญ ต้องมีการประมวลผลดีผลเสียเพื่อหาคำตอบให้ได้เสียก่อนจึงจะทำการร่างกฎหมาย หากสามารถทำได้แบบนี้ก็จะทำให้เกิดความเป็นนิติรัฐมากขึ้น กล่าวคือ ผ่านการรับฟังความเห็นประชาชนและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้ครบถ้วนว่ากฎหมาย ที่ออกมาไม่กระทบฝ่ายใด แต่ปัจจุบันยอมรับว่าสิ่งเหล่านี้เกิดขึ้นน้อยมาก และส่วนใหญ่จะมองที่เป้าหมายก่อน คือกฎหมาย จากนั้นจึงจะไปรับฟังความคิดเห็นเล็กๆน้อยๆ จากประชาชน แล้วก็นำมาเสนอกันเลย และขาดการวิเคราะห์ว่าจริงๆ แล้วกฎหมายที่ควรจะเป็นควรเป็นอย่างไร
"กฎหมายแก้ปัญหาไม่ ได้ทุกเรื่อง กฎหมายก็คือกลไกให้เจ้าหน้าที่ของรัฐได้มีเครื่องมือการแก้ไขปัญหาเช่น ปัญหายาเสพติดมีกฎหมายเยอะมากแล้ว แต่ทำไมยาเสพติดจึงยังมีอยู่ ก็เพราะการนำกฎหมายไปปฏิบัติได้มากน้อยแค่ไหนอย่างไรต่างหาก"
ปัญหาใหญ่ของระบบนิติรัฐไทย คือ การบังคับใช้กฎหมายไม่ได้ผลหรือ แม้กระทั่งสิ่งที่เห็นอยู่เป็นกิจวัตรประจำวัน เช่น ห้ามจอดรถก็ยังฝ่าฝืนกันอยู่ ปัญหาบังคับใช้กฎหมายก็เป็นส่วนหนึ่ง รวมถึงค่านิยมของคนในสังคมไทยที่เป็นสังคมที่รักความสบาย การเคารพกฎเกณฑ์จึงน้อยมาก ลองสังเกตว่าในต่างประเทศเจ้าหน้าที่ตำรวจไม่ค่อยเดินไปมาขวักไขว่เหมือน ประเทศไทย แต่ประชากรประเทศเหล่านั้นก็ปฏิบัติตามกฎหมาย เพราะเกรงกลัวกฎหมาย แต่ของไทยยังขาดหายไป
"การแก้ไขปัญหา แท้จริงแล้วไม่ได้แก้ด้วยการเขียนกฎหมายขึ้นมามากๆ เพราะถ้ามีกฎหมายมาก ก็จะมีความศักดิ์สิทธิ์น้อยลง เพราะมีกฎหมายไปเสียทั้งหมด แต่ในประเทศอื่นจะเน้นให้การศึกษาเป็นหลักเพื่อให้คนตระหนักไม่ให้ฝ่าฝืน กฎหมาย นี่คือสิ่งที่เราต้องไปสร้างตรงนั้น เพื่อให้คนรู้สึกสำนึกด้วยตัวของตัวเอง อย่างเดียวกับสำนึกทางศีลธรรม ถ้าทำผิดศีล 5 จะรู้สึกบาป ไม่กล้าทำบาป"
และสาเหตุหนึ่ง ที่การบังคับใช้กฎหมายไม่ได้ผลเช่น ประกาศ พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน ตอนที่เกิดเหตุการณ์ความไม่สงบทางการเมืองในตอนประกาศช่วงแรกๆ ประชาชนจะเชื่อฟัง แต่พอใช้ไปสักระยะเวลาหนึ่ง ประชาชนจะมองว่าไม่ใช่สถานการณ์ฉุกเฉินแล้ว บางทีก็ต่อต้านก็มี ดังนั้นการใช้กฎหมายในลักษณะพิเศษใช้ได้บางช่วงเวลาเท่านั้นและต้องทำให้ กลับเข้าสู่ภาวะปกติให้ได้โดยเร็ว เพราะถ้ายิ่งอยู่นานยิ่งบังคับใช้ได้ลำบาก เพราะคนไม่ค่อยเชื่อ แต่ในตอนนั้นมีความจำเป็นจริงๆ ที่ต้องใช้ประกาศ พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน เพราะมีผลกระทบต่อประเทศกับเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นอย่างมาก จึงคิดกันว่าจะทำอย่างไรให้เหตุการณ์หยุดได้โดยเร็ว
"ผม อยู่ในฐานะนักกฎหมาย ต้องทำใจเป็นกลาง เป็นการทำตามวิชาชีพให้ดีที่สุด อย่างน้อยที่สุดก็ได้กลั่นกรองไม่ให้มีผลกระทบเกินเลยสิทธิประชาชน ก็จะค้านเข้าไว้ หรือแก้ไขประกาศต่างๆ ของศูนย์อำนวยการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉิน (ศอฉ.) ให้พอสมควร หรือมีมาตรการป้องกันไม่ให้ประชาชนเดือดร้อนเกินไป หรือใช้อำนาจมากเกินไปจนทำให้ประชาชนลำบาก และรวมถึงการสนับสนุนการปฏิบัติหน้าที่ด้วย นี่คือหน้าที่ของนักกฎหมายอย่างผม"
ประสบการณ์ร่าง รธน.ฉบับปฏิวัติ
เกิดปฏิวัติรัฐประหารคราใด คนแรกที่ต้องไปเข้าพบทหาร คือเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา งานสำคัญ คือ ต้องไปช่วยดูร่างประกาศคณะปฏิวัติต่างๆ โดยเฉพาะประกาศยกเลิกรัฐธรรมนูญที่ถือเป็นกฎหมายสูงสุด แล้วร่างรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวขึ้นมาใช้ก่อนทหารจะผละเข้ากรมกองไป
ผม ผ่านเหตุการณ์ปฏิวัติรัฐประหารมาแล้ว 2 ครั้ง ครั้งแรกเมื่อปี 2535 คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ หรือ รสช. เป็นคณะนายทหารที่ก่อการรัฐประหารยึดอำนาจจาก พล.อ.ชาติชายชุณหะวัณ เมื่อวันที่ 23 ก.พ. 2534 นำโดย พล.อ.สุจินดาคราประยูร ผู้บัญชาการทหารบก ตอนนั้นยังช่วยอยู่ด้านนอกๆ ในตำแหน่งผู้อำนวยการกองกฎหมายไทย คือ ไปช่วยดูประกาศคณะปฏิวัติในการออกประกาศของ รสช.
"ตอนช่วง ปฏิวัตินอกจากออกประกาศของคณะปฏิวัติแล้วกฎหมายปกติของประเทศยังต้องเดิน หน้าด้วย ก็ใช้อำนาจของคณะปฏิวัติในการออกกฎหมายปกติ โดยใช้ชื่อหัวประกาศคณะปฏิวัติ แต่เนื้อหาคือกฎหมายปกติ เพราะตอนปฏิวัติไม่มีรัฐสภา โดยสำนักงานกฤษฎีกาจะเข้าไปช่วยตรวจ และช่วยร่างให้" อัชพร เล่าด้วยท่าทางครุ่นคิดเพื่อย้อนอดีต
อัช พร เล่าว่า ในตอนนั้นทาง รสช.จัดห้องไว้หลายๆ ห้อง ทำหน้าที่เกี่ยวกับการดูร่างกฎหมาย และมีห้องอื่นๆ ที่คอยทำหน้าที่แตกต่างกันไป เช่น บางห้องก็ทำหน้าที่เกี่ยวกับการบริหารงาน แล้วแต่ว่าทหารจะเลือกคนใดไปทำงานอะไร หรือมอบหมายเรื่องใด
"บาง ครั้งที่เคยคิดว่าปฏิวัติจะไม่เกิดขึ้น แต่ก็เกิดขึ้นจนได้ เช่นเมื่อปี 2535 แค่รู้ว่าตอนนั้นมีการทะเลาะกันบ้างระหว่างการเมืองกับทหาร อยู่มาวันเดียวก็ประกาศปฏิวัติเสียแล้ว เหมือนตอน 19 ก.ย.2549 จึงได้รู้ว่าเวลาปฏิวัติต้องเงียบมากๆ"
พอมาในสมัยปฏิวัติ 19 ก.ย. 2549 ผมก็ไปช่วยงานอีก คราวนี้ไปแบบเต็มตัวในตำแหน่งรองเลขาธิการฯ เป็นช่วงเวลาค่อนข้างสั้นๆ ไม่มีกฎหมายมาก มีเพียงออกประกาศคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ ทรงเป็นประมุข(คปค.) ไม่กี่ฉบับ โดยเฉพาะเข้าไปช่วยดูร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2549 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวที่หัวหน้าคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข เป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ
อัช พร เล่าว่า โดยปกติหากมีการปฏิวัติการร่างรัฐธรรมนูญชั่วคราวจะไม่ใช้คนจำนวนมาก เพราะถ้าทำแล้วต้องทำปุ๊บแล้วต้องเสร็จปั๊บในวันนั้นๆ ทำนานไม่ได้ ในสมัย 19 ก.ย. 2549 มีผู้ร่างหลักคือ นายมีชัย ฤชุพันธุ์ นายวิษณุ เครืองาม นายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ เลขาธิการกฤษฎีกา และมีอาจารย์จากมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์มาให้ความเห็นด้วย เช่น นายสุรพล นิติไกรพจน์ และนายบรรเจิดสิงคะเนติ เป็นต้น
"แต่บางสมัย ก็ร่างรัฐธรรมนูญฉบับจริงขึ้นมาเลย เช่น ในปี 2535 โดยดูจากร่างฉบับเดิมว่าจะเอาหรือไม่เอาส่วนไหน และหลังจากนั้นทหารก็จะลุกไปได้ก็ต่อเมื่อมีรัฐธรรมนูญ ซึ่งจะเป็นฉบับชั่วคราวหรือฉบับถาวร ทางทหารจึงจะออกไปจากตำแหน่งได้ เพื่อให้ทั่วโลกยอมรับ" อัชพร เล่า
เมื่อกล่าวถึงมุมมอง การแก้ไขหรือร่างรัฐธรรมนูญ อัชพร กล่าวว่า สิ่งที่อยากเห็นมากที่สุด คือ ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญดีๆ สักฉบับแบบถาวร แล้วไม่มีการทะเลาะกัน ซึ่งอยากเห็นฝ่ายที่เห็นไม่ตรงกันทั้งหลายมานั่งคุยกันว่าจะทำรัฐธรรมนูญ สำหรับประเทศ พร้อมกับตกลงกันเลือกคนทำที่ทั้งสองฝ่ายยอมรับได้ ซึ่งคนทำรัฐธรรมนูญไม่จำเป็นต้องมาก เพราะแหล่งข้อมูลรัฐธรรมนูญมีให้ศึกษาเยอะมากสามารถเลือกได้ว่าจะเอาระบบไหน แต่ต้องมานั่งตกลงกันว่าในสภาพสังคมไทยตอนนี้จะเอากติกาแบบไหนที่จะยอมรับ กันได้ ซึ่งต้องหาคนที่ทั้งสองฝ่ายยอมรับกันได้ก่อน ซึ่งก็ไม่รู้ว่าจะเกิดขึ้นได้หรือไม่ และไม่รู้ใครจะเป็นเจ้าภาพเรียกทั้งสองฝ่ายมาคุยกัน
ต้นไม้-อ่านหนังสือค้นหาปรัชญาชีวิต
ในสมัยก่อนที่เริ่มทำงานใหม่ ผมเอาแต่มุ่งมั่นทำงานอย่างหนักไม่เว้นวันเสาร์อาทิตย์จนไม่มีเวลาพักผ่อน หรือเล่นกีฬา เพราะตอนนั้นอยากมีประสบการณ์ทำงานด้านกฎหมายเยอะๆ แต่เมื่ออายุมากขึ้นเริ่มเข้าใจงานที่ทำ เพราะมีประสบการณ์มากขึ้นจึงได้มีเวลาคิดวิเคราะห์และได้มีเวลาพักผ่อนส่วน ตัวบ้าง ซึ่งเวลาส่วนใหญ่หมดไปกับปลูกต้นไม้และอ่านหนังสือ
นาย อัชพร เล่าว่าจากประสบการณ์ส่วนตัวในการทำงานในอดีตที่มุมานะและอุทิศเวลาให้กับ งานและงานจนลืมเวลาพักผ่อน ผมจึงได้นำประสบการณ์ตรงนั้นมาปรับใช้กับน้องๆ ในสำนักงาน เพราะอยากให้พวกน้องๆ ได้มีเวลาพักผ่อนบ้าง
"ผม ได้ความคิดว่าการดูแลลูกน้องที่ดีก็คือเราจะทำอย่างไรให้พวกเขาได้มีเวลาพัก ผ่อน ส่วนหนึ่งคือได้มีเวลาอ่านหนังสือ เมื่อตอนปีใหม่ก็เลยไปเหมาซื้อหนังสือเรื่องยอดเขาแห่งความสุข หุบเขาแห่งอุปสรรค (ผู้แต่ง : Spencer Johnson, M.D. แปลโดย พิทยา สิทธิอำนวย) เป็นหนังสือแนวนวนิยาย ผมเอามาแจกทุกคนในสำนักงานเลย"
สิ่ง ที่ผมประทับใจในหนังสือเล่มนี้ที่สามารถสะท้อนปรัชญาการใช้ชีวิตที่ช่วย สร้างความสงบและการประสบความสำเร็จในการทำงานผ่านนวนิยายที่เป็นเรื่องราว ของชายหนุ่มคนหนึ่งที่ใช้ชีวิตอยู่ในหุบเขาอย่างไม่ค่อยมีความสุขนักจน กระทั่งได้พบกับชายชราผู้หนึ่งที่อาศัยอยู่บนยอดเขา
การพบ กันครั้งนั้นได้เปลี่ยนแปลงการทำงานและชีวิตของเขาไปตลอดกาล เพราะชายชราคนนั้นได้สอนให้ชายหนุ่มเห็นความคล้ายคลึงของชีวิตที่มีสุขและ ทุกข์เหมือนกับลักษณะของยอดเขาและหุบเขา โดยเปรียบยอดเขากับชีวิตยามรุ่งโรจน์ที่สุด และเปรียบหุบเขากับชีวิตที่ตกต่ำ หดหู่ เศร้าหมอง หรือประสบปัญหาหนังสือได้แนะแนวทางการใช้ชีวิตอย่างค่อยเป็นค่อยไป โดยชี้ให้ตระหนักว่าชีวิตคนเราย่อมมีขึ้นและลงและมีช่วงเวลาที่ดีและร้าย ดังเช่นยอดเขามีหุบเขา รวมถึงเมื่อยอดเขาและหุบเขาเชื่อมต่อกัน ความสุขกับความทุกข์ก็ย่อมสัมพันธ์กันด้วย
ดังเช่นการขึ้น สู่ยอดเขา หมายถึงการได้ในสิ่งที่ปรารถนา การออกจากหุบเขา หมายถึงการหลุดพ้นจากความทุกข์ หนังสือเล่มนี้ยังสอนว่าการเดินทางขึ้นสู่ยอดเขาย่อมมีอุปสรรค จึงต้องอาศัยความพยายามเพื่อพิชิตเป้าหมาย รางวัล และความฝันให้สำเร็จ
